意思表示真实，是指行为人的内在意思与外在表示相一致或相符合，它是行政违法成立的一个具有特殊性的要件。它并不只是一个简单的主观方面或客观方面，而是二者的结合。它具体由三个要素构成：内在意思、外在表示及二者的一致性。内在意思仅指明意思表示的内容（即主观的意思要素），外在表示则指明意思表示的外部表现（即客观的表示行为），仅处于内心意思状态而没有通过一定方式表示出来的意图，不足以为外界客观识别，也就无所谓行为；外在表示的行为所包含的内容应与意思内容相一致。如对符合法定条件的申请人，行政机关经申请人的申请，意在准予其从事相应活动的，就通过外在表现形式--许可证来体现；如果申请人不符合法定条件而用欺骗手段骗取行政机关颁发许可证的，在受欺诈而无力识别欺诈的情况下，行政机关受欺诈而为的许可行为与其真实意思不相一致，该许可证就不应发生法律效力，属当然、绝对无效的行政行为（注：当然在实际中情形是很复杂的，不能一概而论，须针对特定情况而确定。如果行政机关明知行政相对方的申请材料是虚假的而予以颁发许可证的，或者有条件、有能力对虚假的材料进行鉴定、核实和识别，却不予鉴定、核实或疏忽大意而未识别出其虚假性，基于此而作出的行政许可的意思表示仍属真实，则属于行政违法，行政机关及其公务人员应承担相应的违法责任。）。
　　一般来说，行政机关实施的行政行为（不论合法与否）都是意思表示自愿、真实的行为。行政机关超出其控制能力特别是在外部物质力量的强制下实施的行为，或者在超出了其心理控制能力的情况下为非自愿的行为和不由自主的行为，视为不在其主观意志支配下的行为，属于不可抗力或意外事件。对于行政机关基于欺诈、胁迫或贿赂而实施的行政行为，仍属意思表示真实的范围，因为它有能力识别欺诈、拒受胁迫或贿赂。如走私嫌疑人通过伪造文书和证件骗取海关放行，该放行行为可推定为意思表示真实，海关予以放行的行为则构成行政违法。如果某行政公务人员在身体上受到限制以致不能实施某行为或根本不能实施某行为，其不作为方式即属非自愿的，该不作为方式并不具有真实意思表示。
　　在识别意思表示是否真实从而确定是否构成行政违法的问题上，实际中有两类行为须特别予以注意：一类是执行命令的行为；一类是因醉酒而实施的行为。
　　执行命令的行为，是指行政机关或行政公务人员执行上级行政机关及行政首长命令（包括合法命令与非法命令），而对社会造成一定损害后果的行为。执行合法命令的行为一般免除其违法性。合法的命令具备的条件包括：（1 ）上级行政机关对下级行政机关或者行政首长对下属的命令；（2）没有超出命令者的职权；（3）命令内容没有包含明显的行政违法意图；（4）按照法定的程序和形式发布。 对具备上述条件的合法命令的执行一般不视为行政违法；即使该命令事后被确认为违法，也只是命令发布人的违法，而命令执行人则不违法且不应承担违法责任。对于非法命令，下级行政机关或行政公务人员并没有执行的义务，否则明知是非法命令而执行的（即使并非出于本意），就是与命令发布者共同实施行政违法行为。所谓"非法命令"，是指命令的发布超越其法定权限，或发布形式严重违法，或命令内容存在明显的违法意图。不能确定命令违法性的，可推定为命令的违法性不明显，对执行此命令的行为一般免除行政违法性；明知为非法命令而积极执行的，当然是意思表示真实的行政违法行为；已知命令违法只因受逼迫而执行该命令的，并不影响其行政违法的构成，但其违法程度和责任程度较之前者轻微（注：参见任志宽等著《行政法律责任概论》，人民出版社1990年版，第46-47页。）。

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