但由于前提条件的制约，这两项措施其实很难贯彻到底。“信访”这一概念的本意是指人民群众通过信函或面谈等方式向各级党政机关和企事业单位提出批评、建议、申诉以及要求，属于人民对行使管理权的机构或个人进行民主监督的一种权利。而处理来信来访的作业则被理解为反映群众呼声、防止违法乱纪现象、提高各种职能活动的效率的行政性工作 8。新的
信访条例第
２条和第
３条继续坚持这样的定义。既然信访在实质上不是一种可以由当事人单方行使的诉权，受理不受理取决于信访机构的酌情判断，如何决定也在很大程度上属于自由裁量权的范畴，那么环视监督和严格责任都因缺乏明确的事先标准而很容易流于形式，甚至反倒会进一步助长互相推诿以逃避对决定后果的责任的偏向。
另外，在加强责任制之际，信访机构与其他部门之间的权限关系还有待明确。如果信访机构的主要功能是反映群众的分散性陈情以及新的权利诉求，那么它其实不必直接解决问题，只要向其他行政监察部门或主管部门转交案件并进行督促即可。但在这种场合最重要的是它必须有足够的权威或者多样化的手段去施加压力，使应该负责的团体或个人不敢违抗或懈怠。如果信访局的活动方式与其他行政监察组织相比较没有明显的不同，那么它就纯属叠床架屋之余的累赘了，导致其他部门无法解决问题的因素也同样会束缚信访机构的手脚。但如果坚持要让信访机构在其他行政监督部门之外直接处理申诉，那么为了避免重复劳动、重复受挫的不合理性，它只有另行发挥超越于所有行政机关的上级审或者最高复议机关的外部监督功能，并且必须有条件摆脱那些导致地方政府、其他监察部门以及司法机关无法妥善解决问题的各种障碍。
四 关键在于独立调查以及基于民意的外部监督
综上所述，在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。为此可以进一步动员的权威资源不外乎公众传媒的舆论压力和人大常委会的权力，两者都以民意为基础，符合建立信访制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政监察部门处理同一事项的覆辙。由此可见中国信访机构改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。如果同意这样的判断，那么不妨借鉴北欧议会型申诉专员（Ombudsman）制度的成功经验，以缩短试错过程、节约创新成本。
