二 信访制度的出发点：通过直诉察民意
既存的规范和话语都表明，信访包括行政监察与行政上的申诉处理这两个方面，兼有荟集社会信息、掌握民意舆情的效用。本来行政监察属于行政机关的内部监控和净化机制，职有专司，主要由监察局、审计厅、纪律检查委员会、公务员考核奖惩机构承担相关责任。而信访的行政监察功能，是以
宪法关于公民通过申诉，控告以及检举行使人民监督权的条款为根据的，与其他职能部门的活动方式具有不同的宗旨，着眼点在于打破科层制的壁垒，并在一定程度上反映直接民主制的理想。关于信访制度的初期文献明确指出： “对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交机关”5。
不言而喻，当时的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的行政司法体制中的越级申诉、进京鸣冤（“直诉”或“京控”）等也一脉相承。正如美国学者欧中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中国近世的“告御状”现象的法制史研究论文中所分析的那样：
“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的 来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。对于作为宇宙和谐的最高捍卫者的皇帝而言，上诉之所以重要，不仅是因为它们有助于维护这种和谐。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来”6。
可见下情上达、上行下效是从京控到信访的各种制度设计的核心价值。在这样的涵义脉络中，为了维持和加强中央集权的管理方式，越级陈情、上告乃至直诉本来是应该受到鼓励的。何况寻找不同门径去诉苦申冤求解决的过程本身也是一种宣泄方式，因此在理论上，信访网络的“路路通”结构可以避免民怨郁结、不满逐步累积成为爆炸性的破坏力量。如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也会在中下层官僚自行其事、互相结托之余使中央政府面临基础失控的危机。但是，在另一方面，如果大多数诉求都涌到中央，而不能在地方各级机构得到妥善处理，那不仅有违初衷，也超出上层专职部门的负荷能力，还意味着信访制度甚至统治秩序整体正面临基础空虚的危机。
