“反右”和“文革”是完全背离法治而走向了极端人治的道路，它给国家和人民带来的灾难是无比深重的。因此，在“文革”结束以后，甚至还在“文革”过程中，许多人即开始思考：我们选择的道路和路线是不是错了？人治也许能够创造一时的速度和效率，但它不可避免地会导致公权力滥用，导致对千百万人权利和自由的损害，代价太大了。事实上，人治也不可能能够创造长久的速度和效率，“文革”后期我国国民经济陷入崩溃的边缘就是明证。
三、重建法制，从健全和完善法制出发，逐步从人治走向法治，
从法制走向法治
自１９７８年中共十一届三中全会至１９８９年《
中华人民共和国行政诉讼法》通过，
是中国行政法制重建和中国逐步从法制走向法治的时期。
党的十一届三中全会第一次把民主和法制提到了重要的地位，会议《公报》指出：“ 为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，……要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”。这一段话是我门在民主和法治方面，对过去几十年经验教训，特别是对十年“文革”教训的最深刻的总结。它标志着我们对公权力的性质和如何执掌公权力的全新认识，标志着我们对人治道路和法治道路的重新选择。
１９７８年至１９８９年，中国为重建和发展行政法制做了一系列工作。其中最主要的有下述五项：
（一）恢复原有法制，解决行政领域无法可依的问题
1979年，全国人大常委会作出决议，确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令，凡不与现行
宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。这样就恢复了一大批法律、法令，包括调整行政社会关系的法律、法令的效力，部分地解决了行政领域无法可依的问题，为重建行政法制做了第一步较容易做但却有较大效益和作用的工作。
重建行政法制的较困难的工作是需要新制定一系列适应新的形势和情况的调整行政社会关系的新的法律、法规，建立各种有关的行政管理制度，使行政管理逐步走向法制化的道路。
八十年代初在这方面做了不少工作。首先，第五届全国人大第二次会议通过《地方组织法》[9]，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，详细规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式：之后，第六届全国人大第五次会议又通过《
国务院组织法》，将国务院的组织和活动重新纳入法制的轨道。其次，这个时期颁布了大量的行政管理方面的法律、法规[10]，解决有法可依的问题，为行政机关依法办事提供了前提条件。
（二）修改“七八
宪法”，确定行政法制的宗旨和发展方向
１９７８年至１９８９年这个时期，行政法制发展中最具有重大意义的事件是“八二
宪法”的颁布，“八二
宪法”不仅重新恢复和确认了上世纪五十年代初、中期创建而在这之后相当长一个时期内中断了的行政法制，而且将之向前大大发展了一步。这主要表现在下述五个方面：（１）重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权原则。
宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，行政机关由人民代表机关产生，对人民和人民代表机关负责，受人民和人民代表机关监督，人民可依法通过各种途径和形式直接管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。（２）重新确认和发展了以“法律至上”为核心的行政法治原则：一切国家机关必须遵守
宪法和法律，任何国家机关的行为必须符合
宪法和法律，一切违反
宪法和法律的行为必须予以追究；任何国家机关和公职人员都不得有超越
宪法和法律的特权。（３）重新确认和发展了一定的职权划分与制约原则：政府成员不得担任人大常委会委员和兼任审判机关与检查机关的职务；行政机关不得干涉人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权；人大常委会监督政府的工作，有权撤销政府制定的同
宪法法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令；人民检察院是国家的法律监督机关，有权对行政机关及其工作人员遵守
宪法和法律实行监督。（4）重新规定了工作责任制和效率原则：一切国家机关实行工作责任制，精简机构，对工作人员实行培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。(5)重新确定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位，规定了中央和地方各级人民政府的基本职权。
（三）改革政府机构，转变政府职能
长期以来，由于不重视行政法制，在政府机构设置和人员编制上以人治代替法治，结果导致机构臃肿，人浮于事，职责不清。机构之间、工作人员之间互相推诿、互相扯皮、工作效率极其低下。到八十年代初，这种情况已经发展到“不能容忍”的地步。为了改变这种状况，使政府机构适应现代化建设的需要，1982年3月，第五届全国人大常委会第22次会议通过决议，决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革用了两年多时间，取得了一定的成效，特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展，但是在精简机构方面取得的成效却有限。１９８８年３月第七届全国人大第一次会议通过决议，决定对政府机构进行新的全面性的改革。这次改革的目标是：根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。这次改革主要着眼于转变政府职能，按照加强宏观管理和减少直接控制的原则，重新确定政府机构的职能，确定每一机构的职责范围，做到定职能、定机构、定人员。这次改革虽然取得了较大成效，但也没有从根本上解决问题：一些机构在作了一定精简后，不久即重新膨胀，恢复到改革前的状态，甚至更甚于前。造成这种状况的原因主要有两条：其一是没有严格的行政法制保障，没有以法律严格规定政府的组织和编制以及违反编制规定，滥设机构、滥增人员的责任；其二是市场经济体制尚未建立，政府仍然什么都管，什么都干预，结果只能是精简－膨胀，再精简－再膨胀。
