上述情况说明，中华人民共和国成立以后较长一段时间内，当时的党和政府是准备探索走法治道路的，在公权力运作上比较重视行政法制制约：既制定各种行政组织法，为政府实施行政管理确定权限，规定责任；又颁布各种行政管理法规，为政府实施行政管理确定准则、规范、标准、程序；同时设立行政法制监督机构，对政府机关及其工作人员行使职权的行为进行监督，保障政府机关及其工作人员合法地、准确地和有效地行使职权，保障公民的合法权益不被政府机关及其工作人员违法失职行为侵犯。当然，那个时期，执政者虽然对行政法制比较重视，虽然开始了行政法制的初步建设，但是他们对法治的认识并不是很深刻的，并没有把它与民主政治密切地联系起来。从而当时所建立的行政法制并不是很完善的，并没有完全解决民主的法律化和制度化的问题。当时虽然制定了各种行政组织法，但由于在政治体制上存在着党政不分的问题，从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。当时虽然颁布了大量的行政管理法规，但由于在行政管理领域，领导人指示传统习惯上占有最优地位和具有最佳效力，从而人治并不曾完全为法治所取代。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度，但是由于不承认权力制约原则和没有建立系统有效的监督机制、特别是在监督机制中缺少行政诉讼的环节，因此，公民对政府的机关及其工作人员的申诉、控告并非都能得到及时、公正的处理，公民因行政行为所受的损害并非都能得到适当的赔偿。公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为，使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理、裁决。
事实上，上世纪五十年代初期和中期，党和政府虽然一直在探索法治道路，但是最高领导人在心理上还是更倾向于人治的。因此，在国际国内出现某些所谓的“阶级斗争新动向”后[7]，就完全放弃了对法治的探索而毅然决然地实行人治。
二、极端的人治导致了国家和人民的深重灾难，于是，我们开始反思：如何防止公权力滥用？
1957年至１９７８年２０年间，是中国行政法制停滞和倒退的时期。其中文革１０年，行政法制更是备受摧残和践踏。
1957年“反右”，开始批判“法律至上”。对“法律至上”的批判在某种意义上可以认为是对民主与行政法制的否定。因为民主要求政府以体现和反映人民意志和利益的法律为其最高准则。人民既然是主人、政府既然是人民的政府，它就必须遵守和服从人民代表机关制定的法律。政府管理一切事务、解决任何问题，都必须以法律为依据。法律对于实行民主政治的政府，它必须是“至上”的。即使是党的政策，它也只有通过法定程序和以法律形式表现出来以后，才能在法律上获得“至上”的地位。一个民主国家，只有一个最高公权力机关，那就是全国人民代表大会，只有一种至上的行为规范，那就是法律，如果最高公权力机关不是人民代表机关而是个人，如果至上的普遍行为规范不是法律而是个人的指示，那样，国家的民主政体性质就会发生变化。
1９５７年以后，整个立法工作的速度放慢了，以至近于完全停顿下来[8]。当然，这以前制定的有关法律、法规，无论是有关行政组织方面的法律、法规，还是有关行政管理活动方面的法律、法规，或者是有关行政法制监督、行政救济方面的法律、法规，国家并没有宣布废止。上世纪五十年代初期和中期国家颁布的这些法律法规在数量上应该说是不少的，即使其中有一部分因社会关系发生变化，已不能再适用和已自动失去效力，但是也还有相当一部分是可以继续适用和继续有效的。因此，１９５７年以后的一个时期，在行政领域尽管存在部分无法可依的问题，但不能说完全无法可依。当时与无法可依并行的另一个更严重的问题是有法不依。由于轻视法律、否认法治的“左”的思想对执政者的影响，他们在行使公权力过程中往往依言不依法。以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据，许多人甚至看领导人的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事。这样，在行政领域，自1957年以后，行政法制逐步被取消。在监督机制方面，首先是批判分权与制约，宣传过分的集中与统一；其次是批判检察机关的一般监督，取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的监督；再次是撤销监察部，取消监察机关对整个行政活动合法性、合理性以及对所有行政工作人员遵守法律和政纪的监督。
对行政法制最严重的破坏和践踏是１０年“文革”时期。这个时期，不仅行政法制，整个国家法制都遭到空前的毁灭性的破坏，
宪法被实际废除，公民的权利自由毫无保障；
刑法无“法”可言，罪名可以随意设定，刑罚可以任意科加，“造反派”说某人该抓就抓，说某人该杀就杀；民法变得毫无作用，企业财产可以无偿调拨，个人的财产可以任意查抄罚没，商品经济、按劳分配作为“资产阶级法权”被限制或取消，“大锅饭”不需要民法。至于行政法，在“文革”中事实上已完全无存在余地。因为行政法主要是调整政府和公民之间的关系的，而当时人民代表机关产生的人民政府已被取消（在中央，国务院虽然保存，但中央文革攫取了中央政府的许多职能），取而代之的革命委员会并非由人民代表机关产生，并非由人民授权管理国家事务，它们的权力并不是人民所赋予的，自然它们也就不可能愿意受人民的监督和制约，其行为不可能遵守和服从反映和体现人民意志和利益的法律。“革委会”不是民主的产物，是与行政法制不相容的，这一点决定了行政法制在文革中的厄运。
1957年一1978年的２０年间，整个说来，是行政法制被摧残、被践踏的年代，但是这２０年尚可以分为若干时期，各个时期的情况有所不同。例如，1957年至1961年是行政法制首先遭到冲击和被否定的时期，但这个时期仍有部分法律制度在运行。某些行政法制甚至仍在创立、如1957年6月，人大常委会颁布了《中华人民共和国监察条例》；10 月颁布了《
中华人民共和国治安管理处罚条例》；11月批准颁布了《
消防监督条例》；1957年10月国务院颁布了《关于
国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》等。这些法规都是调整行政管理的重要法规，尽管在颁布以后，由于“左”的思想和路线的进一步发展，它们并没有得到严格的执行。而到1958年，由于“大跃进”的全面展开，行政法制在各个实际领域受到全面冲击，大量的行政法律、法规，因不适应“大跃进”的需要而被实际废止。1962年至1965年是第二个时期。这个时期由于政治上对“左”的路线有所批判和纠正（当然并非是全面的批判和纠正），经济上对国民经济进行调整，行政法制有所恢复。1966年至1976年是第三个时期，这个时期的初期（1966年至1970年），行政法制遭到“文革”急风暴雨般的摧毁和破坏。之后，虽然有人民群众对“文革”的不满和反对，有许多老一辈无产阶级革命家的斗争，但由于林彪“四人帮”两个反革命集团利用毛泽东同志晚年的错误，制造个人迷信，使民主和法制继续遭到蹂躏，行政法制建设处于一片萧条的状况。1 9７６年１０月以后到1978年是第四个时期。这个时期，“四人帮”虽然被打倒了，“文革”虽然结束了，但是“左”的路线并没有完全结束，“两个凡是”束缚了人们的思想，行政领域仍然盛行着“长官意志”，行政法制仍然被冷落、被忽视。
