问责与制度环境
季卫东
【全文】
［问责程序以功能分化、权责明确、信息公开、法律支配、社会自治等为前提，不具备这些要件，推行个人问责制的结果不是流于表面文章，就是流于刻薄寡恩．］
毫无疑问，此次沙兰镇小学发生的惨祸，既是天灾，在相当程度上也是人祸。作为灾区的上级行政首脑，黑龙江省长是很敏感的。在沙兰事件发生后，他立即打报告向中央自请处分。
根据中国自两汉以来特别强调的 “灾缘政而生”、“灾变应人，要在责己”的传统观念，这种立足于德治的反思精神当然是可以称道的。中国近年来推行高官问责制，在重大灾害和事故发生后都追究有关人员的责任，省长引咎的举动也属于新政之风的影响，值得关注和鼓励。
但我们也不得不指出，这样的罪己表态，虽然可以在一定程度上缓解舆论对党政机关的压力，还是不能够与现代民主法治国家中的问责概念画等号，也未必能够真正有效地防止类似惨剧的重演。
从法社会学的视角来观察，问题的根本症结在控制系统以及社会结构之中。如果还允许说“天灾频仍、人谋不臧”，那么制度设计上的不合理性就应该算作最大的“人谋不臧”。
坦率地说，在现行体制下政府什么都要管，但实际上却很难什么都管好——独裁万机必有疏漏之处。现在各单位的“第一把手”都是集各种大权于一身，但是权力边界不清楚，权力的运作不透明。随着社会日益多元化、复杂化，这样的权力格局往往会导致责任空泛，实际上却无人负责的后果。这次事后追究沙兰镇小学悲剧的因果关系就发现，几乎任何人都可以振振有辞，举出一些推卸责任的理由，就是一例。
在这种制度条件下，实行问责制困难重重。个别官员的主动引咎辞职固然可以让民众感到官员的良知尚存，但如果引咎辞职的官员将全部责任揽于一身，或舆论只满足于个别官员的辞职，而没有看到个人过错背后的制度性祸因，这种行为及其赞誉，就会成为为不合理的行政管理系统开脱责任的共谋。
从问责难行的角度来反思抗洪防灾方式的合理性，会得出这样的结论：在很多方面应该首先被问责的，是整体结构和制度设计。
稍加调查就可以知道，许多国家的中小学都设在社区最安全的区域，教室和操场则顺理成章地被指定为紧急状态下的公共避难场所。但在沙兰镇，尽管有1998年洪灾的教训，小学校址却仍在最低洼的地段，也没有在校园改建工程中采取必要的防范措施。
