第二，必要性分析。不管世界各国，农村与城市都存在着差别，主要表现为：城市人口居住集中、产业分工程度高、税赋易于收缴、便于统一管理，因此，城市的公共物品供给也较易于由政府通过公共财政来统一安排。但是，相比之下，农村人口居住分散、产业分工程度低、税赋不易收缴、统一管理较难，因此，农村的公共物品供给往往难以象城市那样由公共财政统一安排。即使政府有志于要象城市那样通过公共财政为农村提供完善的公共物品，但这也只能是一种美好的愿望，因为，城市的一盏路灯作为一个公共物品，能为成千上万个城市居民提供公共的夜间照明服务，分摊到每个城市居民身上的路灯费用能够全面摊薄，符合“公共物品的规模效益法则”。但是，在农村，同样的一盏路灯却只能为寥寥几个农民所共享，分摊到每个农民身上的路灯费用将极其高昂，以至于不管是农民还是政府都根本无力承担这盏路灯所耗费的高昂成本。况且，公共财政之所以称为“公共”财政而非“无偿”财政，也正是源于它取之于民、用之于民的性质，来源和用途都必须与有关的居民相对应。这种情况下，政府通过农民缴纳的税赋所得到的财政收入本来就不如城市多，如果再由政府统一为农民提供路灯这项公共物品，则就是“取之于民的远远小于用之于民的”，通过短期的财政转移支付来扶贫，或许能够支撑一时，但是，从长期来看，政府将因此而陷入财政困境，是一种有悖于法学原理的“政府超经济行为”，根本难以持久。况且，在围绕着有没有必要象城市居民一样享受这盏路灯之公共物品的决策上，农民也会权衡一下自己为此而付出的成本（表现为为了这盏路灯而缴纳给政府的税赋）和收益（表现为自己夜间享受这盏路灯照明而获得的利益）是否值得。或许，在权衡之下，农民认为并没有必要享受这盏成本远大于收益的路灯之公共物品，但是，政府却往往可能在公权力的扩张之内在冲动下，替代农民进行这项决策，强行安装这盏路灯，然后再强行向农民收取高昂的费用。于是，关于这盏路灯的冲突就产生了。如何更好地解决这个冲突？第三部门是一种全新的制度选择。通过农村中的第三部门，农民可以绕开国家公权力的强制性而进行自由决策、自主抉择，如果决定安装这盏路灯，则本村的有关农民自愿负担一定的费用，同时，政府也进行一定的扶贫性质的财政补贴。更重要的是，在第三部门出现之前，这盏路灯由于是由政府公权力部门安装的，路灯的直接支配权掌握在政府手中，那么，有关的政府官员就可能在此过程中产生职务道德风险，安装一盏超过本村农民实际需要的豪华路灯，并从路灯供应商那里收取权力寻租的租金，而且，该官员还可能为了向电力公司收取更多的权力租金而让这盏路灯不分白天黑夜都一直亮着，这就更进一步加重了农民的负担。现在，由农民自愿组成的第三部门来安装并管理这盏路灯，路灯的直接支配权就掌握在了农民手中，就能在路灯的采购、安装、供电、控制等各个环节都做到决策最优化、最经济合理化，从而，这盏路灯的成本就能够大大降低。
三、变迁：我国三农治理中第三部门的法律演化路径及评价
由于我国是一个农业大国，而且在20世纪之前，中华文明一直都是建立在农业文明基础之上的，因此，我国的三农问题由来已久。中国古代法律所规定的农村制度中，有的在“形式意义上”与我们今天所说的农村第三部门很相近，但是，由于当时是皇权独裁天下的社会，诸法合体，万宗归一，以
刑法为代表的公法统治了整个法律体系，根本没有私法生存的空间，因此，按今天的划分方法来看，当时的法律只有第一部门（政府部门），连第二部门（市场化的私人部门）都十分弱小，当然更谈不上第三部门。所以，笔者对中国三农治理中第三部门的法律演化路径之分析，就只从清末民初开始。
（一）清末民初中国农村第三部门之法律变迁及评价
清末民初，由于西学东渐、西法东传的影响，我国农村中出现了第三部门的萌芽。当时的名称叫作“农会”，是一种农村的社会经济自助组织，目标是推进农业发展。1890年，孙中山倡议“仿泰西兴农之会”[15]；张謇在1896—1897年间提出的《农会议》和《请兴农会奏》中，对农会的创办方法、经费来源、组织程序等作了比较详细的说明。农会正式表现在法律上，是在1898年，光绪帝正式命“各省府州县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商之有田业者试办，以为之率”。1907年，清朝农工商部的《农会简明章程》规定各省于省垣所在地设立农务总会，府厅州县酌设分会，其余乡镇、村落、市集等处，次第酌设分所。到1911年为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处。民国元年(1912年)，国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法和协助农民解决困难。[16]
