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对我国划拨土地使用权法律制度的几点思考

  二、划拨土地使用权制度市场经济下的效益分析
  笔者认为对划拨土地使用权制度的价值分析应站在一个比较高的层面上,从国家的整个经济制度建设、市场经济的整体框架、市民国家的历史走向等角度去审视和分析。
  就目前而言,有权依法取得划拨土地使用权的主要有:国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律行政法规规定的其他用地。其中国家机关用地和军事用地、关系国家核心战略意义的经济用地及纯公益性事业用地由于其鲜明的政治国家目的而获得划拨土地是应当的,这也是划拨土地使用权制度得以需要继续存在下去的根源。但由于历史的原因,一部分不应当享有划拨用地的单位和个人获得了划拨用地的使用权,加上现有划拨用地使用权制度并不完善、科学及管理上的问题给市场经济和市民社会带来了不容忽视的危害。马克思在他的传世著作中曾系统论述过生产资料在整个经济发展中的作用,并尤其突出了土地这一生产要素的决定性意义。土地自从作为生产要素的第一天起,它的稀缺性便决定了其蕴涵的市场价值,实现不了,便会必然地阻碍这一核心要素作用的发挥。而在我国,不重视土地价值挖掘、利用的现象普遍存在,土地多征少用、征而不用、用而浪费的现象无法有效遏止,效益意识低下,市场被隔离于划拨过程之外,使用行政手段强行建立的无偿关系使土地使用者没有负担,缺乏利益监督机制,缺乏外在压力和内在动力,这方面的典型是国有企业;而另一方面非国有企业则要为用地的获得四处奔波、上下疏通,付出高昂的代价,无法形成土地的合理配置。用“朱门酒肉臭,路有冻死骨”来形容虽显几分刻薄,但也确实能说明问题。这样做不仅显失公平,还为经济发展注入了不健康的因素,但几乎所有人都没有忧患意识。另外,一部分国企苦于拥有土地却无法实现其价值,久而久之开始采用出租、联营的方式对土地进行事实上的处分,从而获利,形成了合理但不合法的尴尬局面,土地隐形市场大量出现且表现活跃。
  划拨土地使用权制度的存在及其使用权限的下放,客观上助长了地方保护势力。他们用区域利益至上的眼光看待市场经济,狭隘的自我封闭,事实上却造成普遍落后。更为重要的是,它在遏制和阻碍对国家发展起决定性影响的金融体系改革。现实生活中越来越多的地方政府利用划拨土地使用权制度帮助当地企业逃避债务,结果却是使城市建设资金无法实现良性循环,银行坏帐增加,信用度下降,金融体系改革陷入瘫痪。这种现状实在不能不让人忧心忡忡。


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