对我国划拨土地使用权法律制度的几点思考
杨建
【摘要】摘要：现有的划拨土地使用权制度已经在一定程度上制约了市场经济的健康发展；公正、合理、有序的市场经济秩序的有效建立以及全面和谐社会的建立。本文试着从国有土地使用权制度的历史延格入手，浅议现有划拨土地使用权制度存在的弊端及改革出路。
【关键词】关键词：划拨、出让、市场秩序体系
【全文】
写在前面的话
政治思维不适用于经济领域，而带有一定政治考量的划拨土地使用权制度在市场经济的视角下越发复杂与困难起来。一方是庞大的既得利益集团及巨大利益诱惑下的蠢蠢欲动和“死守”，一方是市场经济自然法权要求孕育下即将破蛹而出但受到阻碍而释放出强大生命力的期待中的法制经济秩序。两者的角逐似乎考验着正在形成中的市民国家的价值选择，究竟是以牺牲法制经济秩序为代价换取短线利益；还是进行改革，打破旧有利益分配格局，拥抱竞争，尊重市场经济法权要求，为形成一整套良性的经济秩序而努力？权衡得失，前者的代价似乎太大：占国民经济主体地位、起主导作用的国有企业无法改变效率低下、养尊处优、死气沉沉的状态，逃脱不了国企改革失败的命运，成为国家和公民的负担；和谐、有序、良性的经济秩序体系没法确立，市场经济步入恶性循环；构建于此基础上的市民社会成为空中楼阁；自由、民主、平等与法治更无从谈起；国家和民族的愿景也终成灰烬。由此看来，进行法律重新评价与建构，重整我国划拨土地使用权法律制度是必须的了。
一、我国国有土地使用权制度的历史延格
新中国建立后，自1954年生产资料社会主义改造完成到1980年开始国有土地使用制度改革，这段时期我国一直采用“无偿、无期限、无流动”的土地使用制度。这个阶段被称为传统国有土地使用制度阶段。于此阶段，国家采用社会主义乃至共产主义的政治思维制定包括经济、民事在内的一切制度，严格执行计划经济，忽视一切生产资料要素（包括最为重要的土地）的价值，禁止土地作为商品进入市场流通。需用地单位按照国家计划统一编制的建设项目，由国家以行政调拨的方式获得，无需支付地价、地租或土地使用费用，无偿、无期限的使用。行政划拨成为取得土地的唯一方式与途径。国家一切实行统一计划，这种计划不仅及于宏观方面，而且及于微观方面，计划所及就是国家行政权利所及。以1980年“全国城市工作会议”为起点，我国对传统国有土地使用制度进行了改革，按照从无偿使用到有偿使用、行政划拨向市场出让的思路进行转变。首先于1982年在深圳特区进行试点，向不同等级的城市土地使用者收取标准不同的土地使用费。随后，广州、上海等城市也先后推行收取土地使用费的做法，到1988年初全国已有一千五百多个城市开始征收城市土地使用费。此时，收取土地使用费的目的已由单纯开辟固定的城市建设资金渠道，在经济上实现城市国有土地所有权逐渐转变到理顺国家和土地使用者在城市土地上的权属关系。1988年9月国务院颁行了《
中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》对在城市、县城建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，1989年财政部在国有企业推行第二部利改税时，开始设计统一开征“土地使用税”，由此出现“税费并存”的局面并导致“税费之争”。1984年七届八大一次会议修改
宪法第
十条第4项关于土地不得出租的规定，规定土地可以依法律的规定转让。而在1987年下半年深圳特区便在全国率先进行土地使用权有偿转让的试点。1990年5月19日，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》为土地使用权的有偿转让扫清了道路。到1994年《
城市房地产管理法》颁布实施，第一次明确规定了土地有偿转让是土地使用权取得的主要方式，并明确规定土地使用者可以转让土地使用权，土地使用权出让与转让确定了以市场机制分配土地资源的制度，为建立和发展房地产市场奠定了基础，从而收取土地使用权出让金成为土地使用制度的主要形式。而城市土地储备制度被视为新形势下的一种创新，成为国有土地使用权制度继续改革的选择之一。综上，可以看出在坚持城市土地国有的前提下，城市土地利用逐步实现所有权与使用权分离，使土地使用权在有限商品化的前提下，以国家垄断城市土地所有权为基础，多形式的得以有偿转让，发挥市场的调节、配置作用。土地这一基本生产要素的市场价值逐步得到认可和鼓励。
