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在明代，边疆连年争战不息，军队的粮草供给发生困难。政府为鼓励内地商人贩运粮草到边镇，实施“盐引”制度——内地商人把粮草运到指定的边镇之后，即由军队收购并发给一种叫做“仓钞”的收据。商人持“仓钞”到指定的“盐运使”换取“盐引”，即支领食盐的栈单兼贩盐许可证。然后，把食盐运到政府指定的“行盐地”销售⑴
推行“开中法”，需要把食盐的产销纳入国家计划。户部根据边疆驻军申请粮草的数额，决定官营盐场每年的产量和发放“盐引”的数额，奏请朝廷批准。政府要保持信用的话，“盐引”的数额必须少于或等于每年预计的食盐总产量。
在推行“开中法”初期，奏请核发“盐引”的权力专属户部，其他任何官署都不能得到经营盐业的许可权。到弘治年间，专属户部的奏请权分散到各势要机关和权贵人物。达官显贵竞相奏请皇帝“特批”巨额“盐引”，然后转售给商人，“每占盐一引，则可坐收六钱之息”⑵。此风一开，文武百官争相效尤，纷纷去户部索要“盐引”，“每当户部开纳年例，方其文书未至，则内外权豪之家遍持书札，预托抚臣。抚臣畏势而莫之敢逆。其势重者，与数千引。次者亦一、二千引”⑶。虽然明代法律禁止监督盐务的官员、贵族和四品以上文武百官及其家属、仆人参与经营盐业⑷，但在一个权力不受制约的社会里，纸上的禁令与肆无忌惮的贪污腐败历来是可以相安无事的。
“官营”的结果是在政府垄断之外，又增加了一层“官商结合”的私人垄断。由于政府滥发“盐引”，许多商人贩运粮草到边镇之后，要等几年乃至十几年才能支取食盐。“客商中淮浙等处盐者年久物故，其子侄及远亲异姓人，往往具告代支”。历年积欠“盐引”最多的时候达200万⑴。于是政府把持有盐引的商人分为十“纲”，每年支付其一“纲”旧“引”和其余九“纲”新“引”。商人只有入“盐纲”，“盐引”才有兑现的可能；未能入“盐纲”的商人，或是将“盐引”低价卖给“盐纲”，或是听任“盐引”作废⑵。“盐纲”实际上是私商的垄断组织。
“盐引”的另一个后果是导致“余盐私卖”和食盐价格的“双轨制”。原先，产盐的“灶户”不仅要按国家计划将“正盐”解交官仓，超额生产的“余盐”亦须由政府专卖⑶。由于政府滥发“盐引”，致使许多持有“盐引”的商人直接去疏通“灶户”，以尽快支取食盐。于是，“官营”盐场的“余盐私卖”渐渐合法化：主管盐务的官员趁机大发横财，产盐地的商人趁机买通盐场，贱价收购外地商人的“盐引”，囤积大量食盐，并高价出卖。
与“官营”相辅相成的另一项国策是“抑商”。早在战国时代，弃农经商和懒惰至贫困的人就被政府收为奴隶(“事末利及怠而贫者，举以收为孥”)。到秦始皇时，商人、“赘婿”与罪犯都要被强制征集入伍(“尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地”)。至西汉时，职业商人单独编组户籍，在籍商人、曾经在籍的人、商人的子女、商人的孙子女经常与犯人一同征集入伍或罚作苦役⑷。
没有什么力量能够阻止一个封建专制政权去制定“禁榷”、“抑商”一类的严刑峻法，但是，这种法律对经济生活的干预必定会遇到阻力，特别是那些由法律赖以存在的政治和经济体制所产生的阻力是法律本身所无法抵御的。因此，法律实施的结果总是与立法者预期的目标相去甚远。那么，中国封建社会存在着哪些削弱或扭曲法律干预的力量呢?
第一，在任何社会，“博弈”心理都会减弱法律的阻吓作用。撇开道德水准，自我约束能力的个体差异，人们在作出违法或守法的抉择之前都会进行估算：本人守法，他人违法，有何得失?本人违法，他人守法，又有何得失?假若以身试法，落入法网与逍遥法外的可能性孰大孰小?违法得到的满足或利益与可能受到的惩罚孰重孰轻?开明的法律只是确认公共生活的规则和犯规的罚则，它在维护公共利益的同时总是避免对个人自由进行不必要的限制，人们不会因为守法而被迫改变生活方式、放弃基本的需求。因为，守法动因普遍地压倒违法动因，所以，“博弈”心理对开明的法律并不构成无法克服的障碍。相反，在中国封建社会，国家权力吸收了一切个人权利、法律对私人生活的干预无所不在，守法者蒙受的屈辱和痛苦不亚于犯禁而受到的惩罚：守法，注定要永远失去人格尊严和生存、发展的机会；违法，有可能死于酷刑，也有可能幸免落网并得到守法者永远无法得到的利益；因此，大多数人除了违法，别无选择。中国封建法律的专横性恰恰是增强了“博弈”心理，削弱了法律的能力。
第二，法律的可行性总是与法律干预的强度成反比。如果按法律干预经济生活的强度，依次将法律分为三个等级，那么，政府专营、国有化属于一级强度，税收、营业许可属于二级强度，以当事人意思自治为核心的民商法属于三级强度。在私有制社会，对私人无力经营而公共生活又必不可少的行业实行专营大致可以奏效，对私人完全有能力经营并且是有利可图的行业实行政府专营，必定事倍功半。正如司马迁所说的那样：包括“盐铁”在内的那些日常生活用品，“皆中国人民所喜好，谣俗被服饮食奉生送死之具也，故待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。此宁有政教发征期会哉?”⑴换言之，这类活动是不能用政令去干预和约束的。而事实上，中国封建社会不存在民商法，一级强度的政府专营恰恰是应用最普遍的一种干预手段。中国商人很少与那些压迫和歧视他们的法律直接对抗，相反，他们总是想方设法与执行法律的官吏融为一体，把那些受命限制自己的人变成自己的保护人。贿赂，历来是商人与官吏认同的媒介。随着官吏与商人的关系由对立向统一转化，政府专营也就在同一程度上变成私人垄断的保护令状：一方面，受到官吏庇护的私商可以从事政府专营的贸易而不会受到追究，处于和政府分享垄断利益的特殊地位；另一方面，“禁榷”令仍然限制那些既没有官方势力可以依托，又没有能力贿赂官吏的私商；前者获得了自由贸易状态下可望而不可及的绝对垄断，后者成为国家垄断与私人垄断的双重牺牲品。由此还形成了历久而不衰的官商合流——商人依附官吏成为一种巨大的历史惯性。具有讽刺意味的是“抑商”的法律恰恰在中国造成一个与官吏结下不解之缘的商人特权阶层。
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