（二）正当行使权力，接受监督制约
信访权力只占据整个权力结构中的一个席位，但在当前社会和法治大背景下，却又是不可或缺的。人们注意到，许多原本可以通过行政复议或者司法诉讼等途径解决的问题，涌入了信访渠道。〔10〕但这是否意味着信访权力没有正当行使呢？是否意味着信访权力冲击了司法权力及其他行政权力呢？就此，我们认为，虽然信访的申诉、控告与检举权，特别是其中的申诉权与控告权，与诉讼法上的起诉权、申诉权等请求司法救济的权利，存在着权利上的重合，但是，这种在法律制度上并存的公民权益保障的路径多样化特点，在权利的性质以及解决问题的途径上是截然不同的，并不存在冲击之问题，正如有学者所指出的，不能因为公民选择了解决问题较为直接、成本相对较低的信访途径，就片面得出信访冲击了司法制度的结论。应该说，公民依照有关信访的法律法规规定行使申诉、控告与检举权，是信访制度本身设计的重要功能之一。
然而，为了合理有效的界定信访权力，防止信访权力之滥用，保证信访人的信访权利顺利实现，又必须对信访权力进行制约，使其正当行使。新旧条例相比较，新条例的制度化、程序化、规范化的程度更高，针对性和可创作性更强。这次条例很重要的就是体现了我们党和政府加强和改进信访工作的总体方向，这可以表述为五个“坚持”〔11〕：就是坚持畅通信访渠道与维护信访制度并重，努力建立信访工作的新秩序；坚持创新机制与强化责任并举，构建信访工作的新格局；坚持权利与义务的统一，切实维护人民群众的根本利益；坚持依法办事与思想教育相结合，正确处理新形势下的人民内部矛盾；坚持标本监制，从源头上预防和减少信访问题的产生。
应注意者，根据新的《
信访条例》，这里的“正当行使权力”只能是政府权力，而不可能是党委权力，也不可能是司法机关之权力和立法机关之权力。学界有人提出信访制度改革的意见，认为，为了使人民的监督变得更加有效，“必须让人民的监督长出牙齿”。于是建议把目前分散在各个职能部门的信访办，全部归总给各级人民代表大会，让人民代表依据人民来信访行使对一府两院的监督权。这样，一方面避免各职能部门之间和上下级之间推诿责任踢皮球，另一方面减少人民群众的信访成本和因为信访产生的挫折感，同时也有助于强化人民代表大会的权威。〔12〕笔者不赞同这个观点，一方面，从信访制度的功能和运作绩效来看，尽管我国的政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，其功能已经由过去的“诉情”（反映民情）转向现在的“求解”（解决问题），成为了社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，〔13〕但是，信访本来意义上的功能应是接受情况反映、建议、意见或者诉求的民意表达途径，信访机构不应是实际解决具体问题的最终处理机构，而是一个民意收集和转发的中转机构。但信访有广义和狭义之分，广义上的信访除了政府专门信访部门的信访工作之外，还包括党委、人大、法院、检察院甚至社会团体和企事业单位的信访，《
信访条例》也在“附则”中规定“社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行”。但狭义上的信访只限于政府信访工作，也就是《
信访条例》规定的信访涵义，并且信访的功能只能限定在收转民意上。从人民与政府的逻辑关系上看，与“民意”相对应的概念应是“政策”。狭义上的“政策”就是指各级人民政府的政策。可见，政府的信访工作职能不能取消。另一方面，从权力机关的职能来看，全国人大和地方各级人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件，其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务。因此，应当改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人大代表参与信访处理的制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。人大信访机构应当定位为代表及委员的信访助理，为代表及委员处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作。〔14〕所以，将信访事项收归人大的建议是与人大的职能背离的，也与实际工作运行效率要求不符。
因此，笔者认为，在新《
信访条例》继续加强政府信访工作的信访法治化趋势下，我们不是考虑是否取消信访或者将信访职能统归到哪一具体部门，而是重点解决如何使信访权力正当行使和接受监督制约的问题。核心问题是围绕信访权利行使正当性价值之实现，这一价值目标实现尽管需要付出沉重代价，需要诸多良性制度配套运行，但不能以毁灭信访制度为代价去怜惜此类必要的成本付出，况且信访权利行使正当性价值之实现也不会因为信访职能统一归口于某个部门而会更容易实现。鉴于此，我们要在现行法律制度框架下，寻求针对现实问题的改革成果巩固路径，而不是一味去探索再改革方案。新《
信访条例》即是信访制度改革的成果，如何巩固这一来之不易的成果，才是当前我们所要解决的主要矛盾。具体来说，在贯彻新《
信访条例》的过程中，应该将新条例确立下来的保障信访权力的原则和制度真正落实到信访实践中去。比如依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则是新条例体现出来的一个重要原则。所谓“依法解决问题”，是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定，解决信访人提出的投诉请求。解决问题，纠正错误，都必须依法办事。对于投诉事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“小闹小解决、大闹大解决”。同时，要提高处理信访问题的效率，依法迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题，不能让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾；所谓“疏导教育”，就是要做好说服、解释和思想政治工作，疏导群众情绪，并对群众进行法制宣传、教育，引导其知法、守法，依法信访，以理性、合法方式表达利益诉求。 依法、及时、就地解决问题与疏导教育是一个有机联系的统一整体，不能只强调一个方面，需要综合运用。这一原则其实就昭示出了对权力的正当行使之法定要求。此外，在具体制度方面，也强化了接访人信访权力行使的正当性，例如，在信访事项受理环节，新《
信访条例》第
21条规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按不同方式进行处理，〔15〕从而确立了登记制度和时效规则，通过信访事项登记制度既体现对信访人权利的保护和尊重，同时也适应了信访信息现代化的要求，还便于统计信访数量，了解信访事项发生的领域和有关行政机关依法行政的状况，更指的提及的必要性是能够为监督有关行政机关处理信访事项的活动提供依据。短期时效制度也是在督促接访人行使权力时提高办事效率，这些均为信访权行使正当性价值之实现提供了外部保证。
