信访权行使正当性价值研究（下）
李绍章
【关键词】信访权 行使 正当性价值
【全文】
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信访权行使正当性价值研究（下）
土生阿耿
信访作为发扬人民民主的重要形式和有效途径，随着依法治国方略的不断推进和民本思想的深入人心，不仅不会退出历史舞台，而且还将得到更进一步的坚持和发扬。随着新《
信访条例》的颁布和实施，有必要进一步加强信访法制建设。
其中，如何保障信访权正当行使是信访法制建设过程中的一个重要环节。这涉及到信访权行使之正当性价值问题。可以说，这既是一个具有探索价值的理论问题，又是一个亟待解决的实践问题。笔者曾经指出，信访权行使之正当性价值的实现，从信访人的角度看，需要信访人恪守信访权行使的基本原则和基本规则（参见拙文《信访权行使正当性价值研究<上>）；从信访工作机构及信访工作人员（以下简称接访人）的角度看，需要接访人在接访过程中要履行接访义务，尊重信访人的信访权利。只有切实尊重信访人的信访权利，才能使信访权利能够全方位保证正当性，实现其正当性价值。如果说，信访人恪守信访权行使的基本原则和基本规则属于信访权行使正当性价值的内在要求，那么，接访人履行接访义务、尊重信访权利则属于信访权行使正当性价值的外在保证。本文通过分析接访人的义务，以探求信访权行使正当性价值的外在保证。
一、信访权行使正当性价值外在保证的本质
信访权行使正当性价值外在保证是通过接访人的接访义务实现的。而接访人的接访义务不是孤立存在的，而是与接访人的权力以及信访人的权力紧密联系在一起的。因此，这就涉及到接访人义务、权力与信访人权利三者之间的关系问题。这个问题的实质就是权力和权利的协调问题，即：政权与民权的利益分配问题。所以，信访权行使正当性价值外在保证的本质就是政府权力与公民权力在利益分配过程中如何做到平衡的行为模式。这种行为模式的建立是通过权力与义务、权力与权利的关系协调表现出来的。通过“权力－义务”关系模式与“权力—权利”关系模式的协调构建来反应信访权行使正当性价值的外在保证。
（一）“权力－义务”关系模式：接访人的权力与接访人义务的协调
政府权力历来都是一种支配人民、治理社会的强大力量。它既包涵自由，又包涵威慑力。这就给权力的滥用带来了可能性，因此权力必须接受制约。这种制约可以通过对权力的分离处理来实现，即以权力制约权力；可以通过赋予掌权者义务，来收敛权力的滥用欲望；也可以通过外部监督来防止其被滥用。对此，自古以来人们就提出了许多权力制约的主张。之所以如此，是基于人们对人性的怀疑，人们不能绝对地寄希望于人性的善。“因为如果没有约束，人的情感就不会听从理智和正义的指挥。”〔1〕“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”〔2〕同时，人们也不放心权力，且认为权力为必要的恶，“防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”〔3〕就权力和义务的协调来看，通过义务的履行来减少权力滥用的空间，也是控权的一种方式。在行政学语境下，政府权力称作“政府职权”，政府义务称作“政府职责”。因此，职权和职责的关系协调的效果如何，直接影响到权力行使的质量。我们认为，政府职权和政府职责关系协调的问题，本质上就是政府的自由和权威的协调问题，“自由和权威的协调问题是政治领域中所面临的最基础问题之一”。〔4〕这就是“权力－义务”关系的协调模式。
“权力－义务”关系的协调模式反映到具体到信访行为上，就是接访人的权力与接访义务的协调问题。确切的说，就是接访人的职权与职责的对立统一问题。接访人的职责界定不仅需要赋予接访人系列法定义务，而且需要课以不履行法定义务的具体法律责任。通过法律责任的追究来保障接访人义务的负担、职责的履行。在当前，随着改革开放的不断深入，经济社会生活中的深层次矛盾已经逐步显性化，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，长期改革过程所积累的结构性矛盾已经不可回避等情况下，社会稳定步入了一个新的敏感期。任何一项改革措施的出台或者调整，都需要党和国家机关能够真正及时地了解民情，把握民心，顺乎民意，从而尽可能地使改革的力度、发展的速度与人民群众的可承受程度一致起来，确保改革开放进程的稳步推进和社会的稳定，最终维护和实现好最广大人民群众的根本利益。为此，在信访工作上，尤其需要按照“权力－义务”关系协调模式处理好接访人的权力和义务问题。
在接访人的界定上，新《
信访条例》明确确立政府各职能部门是解决信访问题的主体，而信访机关工作重点也将转入到对各个职能部门的督办和协调上。为了制约接访人的权力滥用空间，和旧的《
信访条例》相比，新条例不仅明确了信访工作的各个责任主体，同时为了保证各行政机关能够真正认真地履行自责，还建立健全了信访责任追究制度。条例规定，对于属于受理范围不予受理的行政机关及工作人员给予相应处分，对信访事项有权处理的行政机关在办理信访案件中存在推诿、敷衍、拖延信访案件办理或者没有在法定期限内办结信访事项的，或者对事实清楚，符合法律法规规章或者其他有关规定的请求没有支持而造成严重后果的，对直接负责的主管人员及其他责任人给予行政处分；对于机关行政工作人员在处理信访案事项中作风粗暴、激化矛盾、造成严重后果的给予行政处分等等。
