地方自治制度的实践与背离
胡肖华
【摘要】本文首先从实证与比较法的角度论证了我国存在普通地方自治制度的实践，进而分析了我国现行地方自治制度在运行中出现的诸多背离现象的主要特点：①联邦化；②普泛化；③模糊化；④柔软化。这些特点使得我国中央与地方的事权混淆不清，容易导致完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。为了解决这一难题，笔者从《
宪法》的修改、《自治法》的制订、司法独立原则的贯彻、地方自治权的监督与保障五个方面对我国地方自治制度进行了展望。
【关键词】普通地方自治；实践；背离
【全文】
地方自治作为一种开发人民智识，促进地方文明开化，提高民众自主能力的有效制度，自清末以降，备受国人注重。1907年清廷令民政部“妥拟自治章程”，宪政编查馆马上拟订了实行地方自治的清单，并于1909年1月与1910年2月先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等法规，并在直隶、山东、河南等地予以试行，取得一定实效。 [1]中华民国成立后，为了履践孙中山三民主义的理念，在国民党统治大陆期间颁布的诸多
宪法、
宪法草案中，有三部
宪法性文件规定了地方自治制度，并且还制定了一系列有关县自治的法规。1939年国民政府颁布了《县各级组织纲要》，将县确定为“地方自治单位”，推行新县制度的改革，至1946年底，共有1395个县、市实施了“新县制”，取得了历史上地方自治的最好成绩。然而，由于本世纪前半叶，我国长期处于内忧外患之中，军阀混战、外敌入侵以及后来的国内战争，使得地方自治制度同其它法律制度一样，因欠缺时间、空间二维度的支持，以致无疾而终。目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。
一、新中国普通地方自治制度的实践。
所谓普通地方自治是指一般的地方政府实行的地方自治，[2] 英国、法国、日本、我国台湾省均采用这种地方自治形式。在大陆，绝大部分学者基于对现行
宪法条文的字面理解，认为我国现在实行的地方自治制度仅限于少数民族聚居区，亦即我国实行的是民族区域自治制度，而无普通地方自治制度。这种观点值得商榷，因为：其一，某种法律制度的建立并非以有无相关法律规范存在为唯一标准。如一国宪政之存否，不以该国有一部冠以“
宪法”的法典为泾渭之线，果真如此，则英国等采用不成文
宪法者，则无宪政，而那些拥有洋洋宪典的极权国家，则为宪政模范之谓。再则，即使在采用成文
宪法的国度里，往往因
宪法条文的疏略与含混或因
宪法条文与实际情形难以融洽，亦不免产生许多
宪法习惯，作为成文
宪法的补充。例如美国宪法在第二十二条修正案尚未通过前，其并非禁止总统作二届以上的连任，但其自华盛顿以来，竟成美国的一种
宪法习惯。相似例子，均在各国不同程度地存在。[3] 因此，仅以
宪法条文无明文规定为由，而否认我国普通地方自治制度的存在，难免有“教条 主义”之嫌。笔者认为，我国是否存在普通地方自治制度，应从实质上，而非形式上考察。其二，所谓地方自治是指由居民选举的代表组成自治机关，地方事务的管理依照居民 意志而定，居民对地方行政管理实行自主且有效的监督。考察各国实行地方自治的实践，所谓地方自治之内涵不外乎有以下几点：1、地方政府由当地居民选举的代表组成。在法国 ，大区、省、市镇三级均实行自治。以市镇为例，其地方机构包括市长和市议会。 市议会是市镇地方团体的议决机构 ，实行地方分权，负责管理市镇的公务。[4] 市长是市镇地方团体的执行机关，同时也是国家在市镇的代表。市议会由市镇居民普遍、直接选举产生。在3500人以下的市镇，采用两轮多数名单制，在3500人以上的市镇，采用两轮多数比例代表名单制。凡是年满18周岁、享有民事权利和政治权利的法国公民均有选举权 。市长和市长助理由市议会在市议员中选举产生。通常在每届议会第一次会议中举行选举或在市长出缺后第一次会议中举行选举。[5] 2、地方政府必须具有多种行政职务 。在英国，每个地方政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小，资源多少的影响，所有职务都由法律规定。一般而言，英国地方政府职权范围如下：①道路管理；②警察、消防、民防等公共秩序；③排污、垃圾、公害、卫生检查、消除贫民窟等环境卫生；④城乡计划；⑤水电、煤气、交通等公用事业；⑥青年就业、社会服务等福利事业。[6] 在法国，各个地方自治团体的权限是一致的。按1983年《划分市镇、省、大区和国家权限法》的规定，市镇议会主要权限包括：①组织和管辖市镇公务；②通过市镇预算； ③管理市镇财产。[7] 地方政府经费必须有一部分是由当地居民所纳地方税负担。在英国，地方政府的财政收入主要来自四个方面：地方税、中央补助金、杂项收入和借款。地方税的征收客体限于土地和建筑物等不动产，由占用者交缴税款。中央补助金在地方政府支出中所占比例很重，并且呈上扬趋势。据统计，1913年仅为10.5%，而1950年、1980年、1982年则分别为34%、50%、56%。[8] 从以上三点看，我国现行地方制度应该是普通地方自治制度，现论述如下：其一，我国现行地方制度具有地方自治的三个因素。①就地方各级人民代表大会和人民政府的组成而言，按照现行
宪法规定，我国地方各级人民代表大会都由 该辖区居民通过直接或间接选举产生，各级地方政府由同级人民代表大会选举产生。这 点同实行地方自治制度的国家相同。②就地方政府是否有自主权限而言。现行
宪法第
107条规定：“县以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。可见，我国地方政府的权限远比实行地方自治国家的地方政府所享有的权限宽泛。有学者认为：我国地方政府享有的权限由全国人大及其常委会制定的法律授予而得，非其固有的自主权。此观点乃是对地方自治制度的误解。凡实行地方自治的单一制国家不同于实行联邦制的国家，其地方自治权非来源于
宪法，而来源于法律，中央可以根据需要，随时调整地方自治权的范围。③就地方财政权而言。我国在这方面远比实行地方自治制度的国家，甚至比实行联 邦制的美国走得远。据统计，1978年至1994年，地方财政在国家财政收入中的比重从2／5升到2／3，更重要的是，地方政府控制了名目繁多的预算外资金。预算外资金的数额已 接近预算内资金，它并不参与中央与地方的收入分成，也不受中央预算的控制，可以被视为 地方完全自治的财政。其二，从横向方面而言。我国宪法明文规定了民族区域自治制度。 按 照
宪法的有关规定，实行民族区域自治的自治机关与不实行民族区域自治的地方相比，实质上只有两个重要区别：一为自治机关可以制定自治条例与单行条例；二为在自治机关里必须 有一定比例的实行区域自治的民族的公民担任领导职务，如自治区主席、自治州州长，自治县县长。然而，这两点根本算不上地方自治制度的本质特征。在英国，实行地方自治的地方政府根本没有立法权。地方议会倡议某一地方法案，必须通过一段复杂的程序，最后由中央议会按照私法案的程序制定地方法。因此，同民族区域自治相似的我国普通地方制度是真正具有自治性质的。
