传统行政法根据行使职能的机关区分国家职能。国家机关可以分为立法机关、行政机关和 司法机关。立法职能是立法机关的活动，行政职能是行政机关的活动。 按照这一理论，行政行为必须是行政机关及其 工作人员的行为。我国台湾学者张金鉴认为行政行为是指行政机关或者组织的构成人员依法 规推行职务及执行方案或计划的活动；换言之亦是公务人员推行政令及处理公务的活动 [9]。这种对行政行为作形 式主义的界定方式对我国影响较大。我国《
行政诉讼法》规定行政相对 人只能对行政机关及其工作人员的具体行政行为提起行政诉讼。而一般认为学校不属于行政 机关，学校 纪律处分就不是行政行为，对它就不能提起行政诉讼。这种立法例存在着较大的法治漏洞。 为了弥补这一漏洞，在理论上，有学者提出行政主体的概念，认为行政行为是行政主体行使 行政权 力产生法律效果，以实现国家行政管理的行为。行政主体不仅包括行政机关，公务组织，也 包括依法授权的组织与行政机关委托的组织。[10]
1991年最高人民法院《关于贯彻执行<
中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第
1条对此作了规定，明确了具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中……的单方面行为。学校虽然不是行政机关，但根据
《教育法》第
24条的规定，学校是作为依法授权的组织对学生实施 纪律处分的，并且学校纪律处分行为具有单方面性、强制性等特征。 在司法实践中，人民法院也承认学校在管理过程中实施的行为的行政性，开始 受理因被高等学校拒绝录取的行政诉讼案以及学生不服校方开除、退学而拒发毕业证、学位证而提起的
行政诉讼法>若干问题的解释》就明确指出公民，法人或其他组织对具有国家行政职能的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，可以提起行政诉讼。这为将学校纪律处分等 行为纳入行政诉讼的受案范围进一步奠定了基础。
