招生领域法律关系的多样性，一方面表明关于学校和学生是在订立合同基础上形成学校管理关系的假说很难成立，另一方面也提供了启示：学校管理法律关系是否也存在类似的多样性。借助于比较观察，这一启示初步得到了来自西方国家制度经验的支撑。此外，以欧美为参照，我国大陆公立高等学校与政府之间的关系有其特殊性，公立高等学校被认为是不同于行政机关的事业单位，学校教师也未列入公务员系列，可政府对公立高等学校的控制相当严密，学校实际上多在执行政府命令、实现政府的教育政策。公立高等学校的地位相比之下更接近于法国、德国，故有学者认为当引进“公务法人”制度。40现在的问题是：学校与学生的管理关系中，哪些应属于公法（在我国目前主要为行政法）范畴内的事项，哪些则可以适用私法规则？
为了厘清，首先必须明确两点：其一，学校与学生管理关系的范围；其二，划分的标准。在本文中，学校对学生的“管理”采广义之理解，所涉事项主要包括：学籍、教学、学历和学位、档案、社团、宿舍、设施使用、奖励、资助、纪律处分以及校园秩序与安全等。当然，由于办学方式之迥异，学校对不同类型学生的具体管理事项亦有较大区别，这里不可能一一详述。至于公法和私法的界分标准，追溯历史、环顾他国，尽可以找到多种学说。以法国划分普通法院和行政法院管辖范围的标准为例，就有公务标准、公共权力标准、法律关系和法律规则标准、私人活动相似标准。其中，没有任何一个标准具备独力完成所有诠释界限的功能。法国行政法院有时适用这个标准，有时适用另一标准，有时同时适用几个标准，经验主义的立场非常明显。41而英国学者也认为，“界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断”。42尽管如此，本文还是在此提出若干考虑因素，以表明本文以后梳理的基本支撑点：（1）从招生过程的实际判断，学生是否在相当程度上基于意思自治与学校达成合意；（2）在学校管理过程中，学校所采取的具体措施是否与私人管理的性质类似；（3）学生所提起的权利请求究竟是公法性质还是私法性质的；（4）在当前制度和学术背景下，适用哪种性质的规则，更有利于保证学校和学生各自享有的正当权益，尤其是维护实际处于不对等地位的学生之权益。
在市场化运作模式基础上形成的学校管理
由于在当前体制之下，大部分学生还是经过上述前两种招生模式而进入学校管理系统的，而且学校对此类学生的管理可谓最全面，故在此先行就基于第三种招生模式形成的管理关系作简要澄清。在市场化运作模式下招生入学的学生，经过报名、学校组织的考试（如果有的话）、录取之后，无论其是否与学校签有正式的合同文本，都可以视为合同关系成立。学校的管理规则或者在招生简章中明确规定的特殊规则，都可以作为合同条款（格式条款）来对待。若认为学校管理行为（诸如教学组织、事务性管理等）违反这些规则而侵犯其合法权益，学生完全可以以违约为由提出民事诉讼。若国家对学校基于该模式的管理有其他规定，而学生认为学校管理行为虽然依据其自定规则作出、但自定规则本身与国家规定有冲突，也可以在民事诉讼中提出“格式条款”无效，学校无权作出相应管理行为。
之所以如此定性，主要考虑到在此种模式下：（1）学校管理集中于教学、事务性管理，其不像学校对大部分“计划内统招生”的管理，后者还涉及到临时户籍、粮油关系、人事档案、毕业分配等事项，这些事项既与其他管理事项有着牵连，而且与公共行政有密切关系；（2）学校在进行竞争性招生时，对有限的管理事项及相关规则都有明确的意思表示；（3）招生、录取依市场运作方式进行，基本由双方充分合意完成；（4）以上运用民法理论解释之，在当事人和法院那里不会存在过多障碍，而且“诚实信用原则”这一民法上的帝王条款，在具体适用时有能力为学生权益提供充分保护。
但是，当涉及上文所述远程教育的学历确认、学位授予时，虽然学生也可能认为公立高等学校学校没有颁发有关证书是一个违约问题，但是考虑到学历确认、学位授予在现实中受到国家行政部门的严格管控，此项权利一般不被认为是公立高等学校可以完全自主的，因此，若学生对没有颁发证书的行为提出诉讼请求，将其列为行政诉讼更为适宜。
在分工合作和高度自主模式基础上形成的学校管理
如上所述，此类招生教育行政部门直接介入成分大，公立高等学校与教育行政部门一起作为公共行政主体存在，从理论上不宜将其列为基于意思自治的契约订立过程。然由此构成的学校管理关系，根据学校在具体事项上的管理方式及可能引起的法律后果之不同，可分为私法性质的与公法性质的两类。
1．利用物管理
宿舍、教学设施、图书馆等既是学校的财产，也是学生在校学习所必需拥有的物质条件。学生对它们有使用权，学校也有维护、管理的权利。但是，学校管理权利不宜作统一定性，需视具体情形而定。以宿舍管理为例，在《北京大学关于学生宿舍管理办法（试行）》中有一条规定：“爱护室内家具和各种设备，不得损坏或擅自增减、拆改。凡损坏家具、门窗、玻璃、灯具、门锁等设备，根据损坏程度照价赔偿，严重者罚款或给予纪律处分。”学校对损坏宿舍内家具、设备的学生要求照价赔偿，与房主要求借用或者租用房屋的房客因类似行为而承担赔偿责任是类似的，当属于私法性质的管理。但是，无论是普通租、借房屋的私人房东还是旅馆，在要求赔偿之外都无其他权利，学校的罚款、纪律处分显然是具有单方面性质的行政管理行为。若学生对罚款或纪律处分不服，当可以提起行政诉讼。至于罚款或纪律处分权利本身是否具有正当性，涉及大学自治问题，在下文中将论及。
2．学籍管理
如果按照字面意义予以理解，似乎学籍管理就是对学生资格、身份的管理，但法律所确定的范围更为宽泛。在1983年教育部发布的《
全日制普通高等学校学生学籍管理办法》中，学籍管理的事项包括：入学与注册；成绩考核与记载办法；升级与留、降级；转专业与转学；休学与复学；退学；考勤与纪律；奖励与处分；毕业。在1990年国家教育委员会发布的《
普通高等学校学生管理规定》“学籍管理”一章中，增加了有关停学的规定。可见，除了涉及学生资格、身份的管理以外，教学上的考勤与成绩考核、学校一般管理中的奖励与处分以及学历确认、学位授予等也在此范畴之内。
学籍管理基本上属于公法性质的管理。虽然其中许多管理措施也是私立学校可以采取的，但公立高等学校对绝大部分学生的学籍管理，还涉及临时户籍、粮油关系、人事档案、公费医疗43、学历确认、学位授予、毕业分配44等一系列与公共行政有着这样、那样联系的事项。尤其是纪律处分，是对学生在校情况的一种较为严重的不利评价，或者直接决定学生资格（如勒令退学、开除学籍），或者间接影响其既受利益，45或者间接影响其未来发展。至于考试和成绩评定，尽管是学校、教师高度自主的权利，但也有可能因影响学生升级、留级、降级以及未来就业而引起争议。若我国大陆的学生日后为更好地保护其利益，对考试成绩的评定在诉讼中提出异议，也当列为行政诉讼处理。在德国，因考试而发生的争讼，由联邦行政法院来处理。46另外，档案管理也在广义的学籍管理范畴之内，档案对于公立高等学校学生利益的潜在影响较大，鉴定、奖励以及纪律处分一般都会列入学生本人档案（《
普通高等学校学生管理规定》第
66条）。从行政法发展角度言，有关信息公开的法律应当对学校档案管理有适用力。
3．助学金管理
公立高等学校的助学金有来自于国家财政的，也有来自于企业、私人的。前者是国家对在校学生的资助，其管理关系当属公法性质；而来自企业、私人捐助的助学金，学校对此的管理实际上是受委托而为，应该是私法性质的。当前，有些助学金虽来自国家财政，但国家是以无息贷款的方式向学生提供的。学生符合规定条件可向学校申请，学校审核后由学生填写“学生贷款申请表”，并由家长签署确认贷款意见、承担还款保证人。47这些程序表明，学校是以合同形式来完成贷款事项的，充分体现双方意思自治，与私人活动方式相似，由此引发纠纷可通过民事诉讼途径解决。
4．学生社团管理
学生社团是学生自愿组织的群众性团体，是学生作为公民行使其结社权利之表现形式。
宪法、法律对结社权利的认可，主要目的不是在于保护其不受其他私人的侵犯，因为私人实际上没有能力予以干预，而在于表明政府应尊重此项权利，不得非法侵犯。正是此项权利的公法性质，公立高等学校作为国家设立之主体，对学生社团的管理亦当列为公法范畴。
5．校园秩序和安全管理
任何一个单位为保证其所辖区域的秩序和安全都有相应的管理权利，公立高等学校也不例外，因此校园秩序和安全管理可以认为是类似于私权利的行使，由此形成的学校和学生关系属于私法性质。因学校管理不善导致学生人身、财产受到侵害，如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火灾、教学事故48等，可通过民事诉讼寻求救济。甚至涉及刑事犯罪案件时，若刑事犯罪行为是可预见或者正在进行，而学校没有尽合理注意的保护义务，学生也可请求学校承担民事赔偿责任。美国法院在此问题上，把学校与学生的关系看同于承运人与乘客、旅馆与顾客、房东与房客的关系，使学校承担相应的责任。49
不过，校园秩序和安全管理涉及的事项较多，校内集会、讲演等公共活动也在此范畴之内。50与对学生社团管理一样，集会等公共活动涉及公法上的权利，公立高等学校对此的管理，自然应属公法性质。
以上是对公立高等学校对学生管理所形成法律关系的定性分析。一则，由于实际管理涉及许多方面，不可能在此穷尽，只是择要论之；二则，择要论之的目的，在于提出划分管理关系公、私法性质的若干考虑因素，而非给出确定、无可争议之答案，这绝非本文所能完成；三则，划分的宗旨，意使学生对公立高等学校管理行为的法律挑战有较为确定的途径，而具体划分的展开及相应宗旨的实现，需要“回应型司法”付出更多努力。
