最主要的，
证券法的执行机构指代不明，将影响实际的证券监督管理机构有效地适用
证券法。根据国务院办公厅1998年8月发布的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《中国证监会三定方案》），中国证监会是国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，按照国务院授权履行行政管理职能。目前，专门从事证券监管的国务院部门别无二家，基于此，中国证监会似应是《
证券法》所指的国务院证券监督管理机构。不过，《中国证监会三定方案》先于
证券法颁布，不可能明确指定中国证监会就是
证券法上的国务院证券监督管理机构。根据其对中国证监会的定性，中国证监会的职权主要来源于国务院的授权，而非
证券法，因此，中国证监会是否就是
证券法的执法机构，
证券法上的国务院证券监督管理机构是否就独指证监会一家，就存在疑问了。对照
证券法规定国务院证券监督管理机构职责权限与《中国证监会三定方案》对中国证监会的授权，《中国证监会三定方案》授予中国证监会的职权要远远大于国务院证券监督管理机构的职权，但是，前者并不能完全包容后者，而是相互交叉。一个明显的例子是：
证券法规定，依法对资信评估机构进行监管是国务院证券监督管理机构的职责之一（
证券法第
167条第三款），而《中国证监会三定方案》中有关中国证监会的职能配置里，却无相应的规定。
证券法上的国务院证券监督管理机构到底是指国务院的一个机构，还是复指多个机构？或者国务院能否有权将证券监督管理权授予更多的机构？53如果是多个机构，似乎有悖于“集中统一监管”的立法原则，而且使得中国证监会能否理所当然地行使
证券法规定的国务院证券监督管理机构的所有职权，也出现了问题。
（二）事业单位抑或法律、法规授权组织？
证券法没有给中国证监会一个法定的地位，使得中国证监会在公法法理上处于一个相当尴尬的地位。《中国证监会三定方案》规定中国证监会属于国务院直属事业单位，根据国务院1998年颁布的《
事业单位登记管理暂行条例》第
2条规定：“事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此，事业单位区别于行政机构的主要地方在于其目的为提供社会服务，而非行使行政管理职能。事业单位行使行政管理职能只能来自于授权。在公法上，有关授权组织的概念通常被表述为法律、法规授权组织，54然而，中国证监会是否属于法律、法规授权组织呢？如上文所说，中国证监会的职权主要来源于《中国证监会三定方案》，不过，根据《
立法法》规定，行政法规由国务院制定，由总理签署国务院令公布（《
立法法》第
五十六条、第
六十一条），《中国证监会三定方案》不能算是行政法规，也不能因此使中国证监会成为法律、法规授权组织。
同时，《中国证监会三定方案》本身的效力，也值得考证。以中国证监会的规章制定权为例。《中国证监会三定方案》确定中国证监会的首要职责就是：“研究和拟定证券期货市场方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规，制定证券期货市场的规章。”国务院直属事业单位是否可以因授权而具有规章制定权呢？
宪法第
九十条第二款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”即国务院各部委才具有规章制定权。《
立法法》将
宪法的这一规定扩大解释为：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”但是，仍未将国务院的直属事业单位包括在内。55因此，《中国证监会三定方案》的这一规定与《
立法法》甚至与
宪法相抵触。
还有一个其他途径来确定中国证监会的性质－－国务院1993年颁布的《
股票发行与交易管理暂行条例》第
五条确立了中国证监会的地位：“国务院证券委员会（以下简称‘证券委’）是全国证券市场的主管机构，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一管理。中国证券监督管理委员会（以下简称‘证监会’）是证券委的监督管理执行机构，依照法律、法规的规定对证券发行与交易的具体活动进行管理和监督。”这一条当然可以使中国证监会成为法律、法规授权组织，问题是，中国证监会的现有职权绝非仅仅来源于《
股票发行与交易管理暂行条例》，中国证监会不仅行使国务院行政法规授予的职权，而且本身就在制定规则。
中国证监会拥有的权力已远远超出了一般意义上的“法律、法规授权组织”，几乎无异于一般行政机关。56除了拥有规章制定权外，似乎也超越了《
行政处罚法》。该法规定，法律、法规授权的具有行政管理职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，却未规定其可以设定行政处罚。而中国证监会不仅在设定行政处罚，而且在创设行政处罚。57又如
行政复议法规定，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请复议。”而中国证监会的行政复议却是由其自身来实施的。58
将中国证监会视为法律、法规授权组织似乎相当牵强。59由此看来，在现行的公法体系下，无法对中国证监会进行合理定位。仅仅一个国务院的规范性文件（《中国证监会三定方案》），不能有效地确立起中国证监会的法律地位。当进一步追问下去，这一问题实际反映的是整个公法体系对类似于中国证监会这样准政府组织的忽略甚至漠视。60单薄的“法律、法规授权组织”概念，无法包涵政府放松管制的大趋势下出现的各种具有公共管理职能的组织形态，也无法确立起有效规范这些组织的权力、义务和责任的实质归属，61实际上，法律、法规授权有些涉及民事权利，有些涉及行政管理权，如何区分民事性权利和行政管理权，不是一件容易的事情，现行的公法规范，还没有提供一个合理的标准。
（三）可资借鉴的经验与公法体系的困境
对中国证监会的地位进行合理定位，最主要、最直接的途径是通过具体的行业立法（比如《
证券法》）来确立其地位、职权与职责。国内的立法已有《
中国人民银行法》为先例，62与已属行政机构系列的中国人民银行相比，作为行使行政管理职能的非行政机关，中国证监会更需要获得法律的确认。国外的也有美国1934年《证券交易法》设立证券交易管理委员会以及英国2000年的《金融服务及市场法》（FinancialService and Marker Act）成立金融服务管理局的例子。美国的证券交易管理委员会属于独立管制机构，其职能权限由历次国会立法确立和扩展，并逐渐发展成一个由技术专家组成、注重证券市场主体经验、并接收司法审查的中立管制机构。63而英国金融服务管理局则具有更浓烈的准政府色彩，该监管机构基本上按照公司治理结构架构起来，监管经费不是由国家财政支持，而是来源于监管对象缴纳的监管费用，董事局是最高权力机构，多由非行政性人员组成，全面负责金融服务管理局的各项工作。《金融服务与市场法》不仅规范了金融服务管理局监管目标、监管手段，同时规范了该局实施监管应遵循的程序（比如规则制定程序），确立了对FSA的内部制衡机制与外部制衡机制。64英国《金融服务与市场法》向我们提供了一个制度范例：如何使一个准政府组织有效地履行监管目标、如何制衡其权力运行。
