对于防治跨界污染，单行法确定了流域规划制度和大气污染物排放总量控制区制度。40然而，流域规划和总量控制的实施则由污染源所在的地方政府负责，地方政府殆于履行职责，是极其自然的，为了克服这一制度缺陷，成立了长江流域水资源保护局、黄河水资源保护局、淮河水资源保护局，分别监督长江、黄河和淮河流域污染防治规划的实施。尽管管理效果有待提高，41但毕竟有了机构保障，可是，其他流域跨行政区域的水体，尚没有类似机构。对于跨界大气污染物的控制，则完全依赖地方政府执法的积极性。而当跨界污染产生之后，就更没有提供救济的制度保障了，这主要体现为排污费的征收和使用方面。排污费的征收纳入中央和地方政府的预算，只有纳入中央预算的部分可能用于跨界污染的治理。42 而受到跨界污染损害的地区能否获得这一部分资金，则需要向中央财政申请，43即使能够获得，也不能保证数额的充分性，即是否能够补偿相应的损失，也未必能够预防跨界污染的再次发生。这仍然是一个博弈的过程，而不是正式的制度安排。如果不能在污染地区和受害地区之间，建立正式的损害赔偿制度，不同地区之间的环境藩镇很难消弭。
　　（二）环境公益之重
　　环境法的基本内容，在20世纪末开始发生变化，从侧重污染防治转向了生态保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤，44其理念和方法也发生了很大变化，45国外学者将其称为“第一代环境法”向“第二代环境法”的转变。尽管这还没有引起中国环境法研究的重视，但是，生态保护的现实需要和立法趋向已经成为不争的事实。
　　生态环境除了能够直接产生经济价值，还提供非常重要的非经济价值，例如森林、生物多样性、文化和自然遗产提供的不可替代、也不可恢复的文化价值。在生态环境中的经济价值中，有些是直接的经济价值，例如提供木材、药材和工业原料等，还有些经济价值是间接产生的。例如，通过野生植物杂交，培育出高产的粮食作物，驯养野生动物等。生态环境的非经济价值更可以长篇累牍地罗列。野生动植物对于现代科学技术的启示作用是不可替代的，这表现为仿生学，例如高效精确的导航、探测控制、信息处理等，都来源于对生物机理的研究。46保护生物多样性，则是保护生物“基因库”完整的需要。47而湿地保护则是服务于生物多样性的保存。森林蕴涵的间接经济价值就更巨大了，例如防止水土流失、稳定和改善气候、保存生物多样性、涵养地下水等。文化和自然遗产则不仅具有重要的科研价值，而且使民族历史文化的保存和传承获得了物质依附。48
　　环境法学并不十分关注生态环境提供哪些价值，关心的是这些价值被哪些主体享受，哪些主体为这种利益付出了成本。环境经济学把生态价值分为经济价值和非经济价值，这对环境法学并不完全适用。生态环境的直接经济价值为相应环境要素的所有权人或使用权人享受，它是私人利益，但是生态环境产生的间接经济价值和非经济价值却是公共利益。与前文所讲环境要素的质量的公共性不同，这些价值既没有竞争性，又没有排他性，是纯公共物品，这些利益的享受者是国家和全球。49然而，这种生态利益的公共性，与环境利益有很大不同。大气、水体等环境要素的存在不需要付出经济成本，维护其一定的质量，也仅仅需要不过度利用其纳污能力。生态环境则不同，由于其存在直接经济价值，其所有权人或使用权人有权利利用这一价值。如果维护生态环境的间接经济价值和非经济价值，则会影响经济价值的获得，即生态环境要素的经济价值所有者要支付机会成本。另外，维护这些价值还要付出管理成本。从这角度讲，生态利益也不是纯公共物品，因为付费者和受益者并不一致。例如，全体国民都获得国防利益，但付费者是国家，而为生态利益付出费用的却不完全是国家。为了维护公共利益，需要限制财产所有权，这调处的是个人和国家的关系。然而，提供生态利益的机会成本和管理成本的承担者，并非仅仅是个人，主要是生态环境所在的地方。这就涉及到了在生态利益供给和享受中，中央政府和地方政府的利益平衡。
　　生态利益的享受者是整个国家，但是相关的单行法律法规却把保护的责任留给了地方。森林、自然保护区和野生动物的具体保护职责都由地方政府承担，50这就要地方为此支付管理成本。同时，相关法律法规还严格限制了当地资源的开发。例如，对于自然保护区内，禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药等活动，禁止进入核心区，禁止在外围区从事旅游和生产经营。51然而，这些区域的林木和土地，除了国家所有的以外，主要是农村经济组织集体所有，遵守相关规定，就意味着为此付出巨大的机会成本，失去行使相应财产的收益权。这是地方直接付出的双重成本，而这些地区往往是经济欠发达地区。然而，这并非否定生态环境保护的必要性和迫切性，问题的症结在于，如何使利益享受和费用承担平衡。显然，中央政府应当通过转移支付承担相应的成本。可是，自然保护区的管理费用由所在地方政府承担，中央政府只是给予适当的补助。52而在森林和野生动物保护中，相关费用都由地方政府承担。这种生态利益供给和享受的严重失衡，除了明显地表现在生态利益存量的保护上，还表现在生态利益的供给方面。例如，地方政府有义务完成中央政府下达的森林覆盖率指标。53中央政府转移支付一部分资金，地方政府则要提供配套资金。这实际上进一步加剧了地方政府的负担，势必难以承受这种沉重的环境公益。例如，2000年，黑龙江和吉林两省落实的资金只占应配套数额的4.1%和7.5%。54如果将这归咎于地方政府的责任感，显然难敷众口。当地方政府的保护经费难以维系的时候，除了放任生态破坏后果的放生，还可能饮鸩止渴，参与生态环境的破坏，55筹集管理保护资金，最终使相关的法律成为具文，根本原因是制度的非科学性。
　　（三）农村的黑色幽灵
　　环境利益并不必然地为所有人享受，环境损害的也不是由所有社会群体承担，首先受到损害往往是社会弱势群体。美国危险废物的危害使有色人种首当其冲，日本污染损害也是向经济落后地区转移，56拉丁美洲国家的环境损害后果，则持续地由土著居民承担，从1990年代开始，就引起了联合国人权委员会的注意。57 中国环境损害的后果主要也由弱势群体承担，不同之处是城市污染向农村的转移，严重的污染像幽灵一样回荡在农村，而目前中国的环境法律却完全处于失语状态。

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