从法治到民主的里程碑－－解读《全面推进依法行政实施纲要》的内涵和体制改革的契机(完整版)
季卫东
【全文】
虽然政治不可避免地要重视辩论和研究。但是，它与辩论和研究又完全是两码事。政治是一种行动，也就是说，是人们作出的决定、进行的事情、承担的风险的总和。所有这一切，都有赖于人民的支持。――戴高乐
民主法治国的行政原理的基石
在本届政府的第一年度工作报告中，温家宝总理强调了全面推行依法行政的改革构思。３月１７日――距作出这项公开承诺不到两周、距十届全国人大二次会议闭幕仅仅两天，国务院就按照既定方针颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《法治政府纲要》）。从这幅刷新国家形象、转变权力运作机制的蓝图中，我们看到的不止是“政治之隆，皓若阳春”的希冀，还有未来十年中国政治结构演进的具体途径以及通过法律程序实现个人权利的各种可操作性装置。
通观《法治政府纲要》的内容可以发现：与国务院在１９９９年１１月８日发布的《关于
全面推进依法行政的决定》（以下简称
《依法行政决定》）相比较，新的纲要既有为了落实以前决定的细则和程序性规定，也有许多法治原理上的深化乃至跨越式的进展。
《依法行政决定》的侧重点主要有三，即（１）强调“善于运用法律手段管理国家事务、经济与文化失业和社会事务”，“严格依法办事”；（２）主张“进一步加强政府立法工作”；（３）要求“加大行政执法力度”。《法治政府纲要》在继承上述行政改革宗旨的同时，还增加了强化“公共服务职能”、“合乎宪政要求”、“程序正当”和“公开”、“行政裁量权应当符合法律目的”、“知情权”、“参与权”、“获得司法救济的权利”、“逐渐减少”“行政执法层次”以及对行政权力的“立法监督”（包括授权、授益等方式）和“司法监督”（包括行政诉讼和国家赔偿）等大量新概念、新举措、新规范。
显而易见，如果说１９９９年决定的重大成果是正式导入了“依法行政的原理”，那么不妨认为２００４年纲要的重大成果就是完全承认了“法律优越的原理”――这两大原理正是建构现代民主法治制度的两块基石。如果说
《依法行政决定》侧重于通过政府立法以及行政执法等方式的“作茧自缚”，那么不妨认为《法治政府纲要》侧重于行政活动的法律根据以及外部监督，明确认识到依法行政原理的兑现必须以来自政府外部的诉讼或者司法救济为担保，并试图让“以人为本”这样的现代政治的彩蝶在十年之后破茧而出。当然，这样的变化绝不是某些人一时的心血来潮，而是２０００年制定《
中华人民共和国立法法》和２００１年加入世界贸易组织之后社会进一步发展的合乎逻辑的结果。
