中国立法五十年——1949－1999年中国立法检视（下）
周旺生
【全文】
下篇 经验与未来：中国立法的改革
检视中国立法五十年变故与转折的历程，可以获知：五十年间中国立法曾经遭受严重挫折，在长达二十多年的时间里呈现出极为落后的状态；最近二十年则获得很大发展，而在这一发展的过程中，既显示出未来中国立法的广阔前景，也隐含着诸多亟待改革完善的动因和必要性。这便是迄今共和国的立法史。中国现时立法正是由此出发而继续进取的，中国未来立法也将以此作为历史渊源并从中汲取资源而继续展开。总结我们的成功经验，记取历史的严重教训，改革完善现行中国立法，显然是殊为必要的。
四 中国立法的关键和症结
（一）向历史反诘
反思五十年中国立法，有诸多沉重的问题涌入我们的脑际。
是否历史条件的局限造成立法的变故 是不是历史条件的局限使中国立法必然要付出昂贵学费，在一段长时间里注定要跌入低谷、呈现极落后的状态？不是。同苏联等国相比，历史给新中国立法提供了一系列有利条件：第一，它不是在完全空白的基地上而是在长期民主革命根据地立法的基础上产生和发展的，根据地立法的历史局限性对新中国立法不免有负面影响，但根据地立法为新中国立法的发展准备了某些经验和人才条件。第二，新中国建立后很快获得巩固，没有经历巨大的国内战争变乱，因而新中国立法有可以和平发展的环境。第三，新中国建立之际，以苏联立法为代表的新型立法已走过三十多年道路，这无疑为中国新型立法的发展提供了许多国际方面的经验。第四，中国有长久而未曾中断的立法文化传统，二千年中每个大的封建王朝都有体系庞大的法典，就中包含着丰富的立法经验，特别是立法技术上的经验，这是中国新型立法亦可惜鉴的遗产。具有这些条件，有理由认为，中国立法不应比当初苏联等国落后，尤其不应在低谷中踯躅二十多年。这二十年多年中那个人所熟知的动乱年代，国家立法机关处于瘫痪状态似不足怪，但在1957－1978年这二十一年中，唯一享有国家立法权的全国人大除通过两个修改
宪法外，没有制定一个法律，这种状况无论怎样解释也没有正当理由。当然，中国历史条件中有些因素如专制主义传统和法律意识，对新中国立法的发展是个阻力，但这种阻力主要表现在妨碍立法保障人民权利和妨碍立法的分权上，并不必然表现在废弃立法上，事实上，封建专制王朝也有自己的立法。
是否国家和法的本质造成立法的挫折 是不是国家和法的本质使中国立法不可能避免历史的挫折？不是。人民当家作主的国家本质和人民共和国的国家形式，都是同专制对立而同法治相通的，要实现法治，必须比专制制度更重视立法的作用。不能设想，在人民的国家，立法竟不受重视。除非这个国家不是真实的人民国家，而是虚假的人民国家。法是经过选择的人民意志的体现，立法是将人民意志确立下来作为治国的根本依据，这是人民国家法和立法的本质所在。如果一国不重视立法的作用，立法长期停滞甚至被废弃，怎能认定这是人民国家、人民共和国？
（二）中国立法的关键和症结所在
究竟什么原因决定着中国立法五十年的状况 那么，究竟为什么条件比别国有利而立法却遇到比别国大的挫折？为什么国家和法的本质决定了应当重视立法而事实上立法却长期停滞甚至被废弃？为什么过渡时期结束后本来更有条件使立法很好发展，但恰恰从这时起立法却跌入低谷？为什么立法体制在集权和分权问题上大起大落地变动？为什么在长时期里，立法机关存在着并能召开会议，却不进行立法活动？为什么五十年间没有一个立法机关的负责人因为立法工作不力而被罢免？为什么许多法律、法规、规章有严重的质量问题以至不能有效实施，而没有一人对此承担责任？为什么许多法律、法规、规章应当也可能及时制定、修改或废止，但没有及时立、改、废因而给实际生活带来严重损失，也无人承担责任或追究责任？为什么没有
刑法、民法、诉讼法的状况不仅长期得以延续，而且被解释为是缺乏经验、条件、不成熟所致因而是合理的？为什么没有立法权的机关能长期侵越法定立法机关职权，制定规范性法文件，并且实际上在相当大的程度上取代了立法机关，这种变异状况不仅未能受到抑制而且被人们普遍认可？在中国，立法决策权应当由谁行使、事实上由谁行使？为什么中国有长久的立法文化传统但立法研究却长期落后，直到如今仍然不能广为人们所重视？为什么过去要那样热切地学习苏联模式，如今又对西方模式顶礼膜拜，在立法上中国应当有什么自己的特色？还有，也是特别重要的，为什么这二十年中国立法能稳定地、较快地发展？中国立法的未来情形究竟会是怎样的？……还有许多个为什么。
中国立法的关键和症结所在 正确回答上述问题，是中国立法科学的重要责任。造成挫折和弊端以及取得成功的根源和经验是多方面的。有历史因素，有社会文化氛围因素。而就给予立法以更直接、更经常、更重大的影响和支配作用的因素看，则有理论或观念因素，治国方略因素，政治体制因素，决策因素，立法自身因素。就主、客观方面的因素而言，首先是人为的因素，然后才是客观的因素。
研究这些因素，可以比较清醒地看到，中国立法过去、现在和未来的发展状况，与下列问题直接相关，研究和解决这些问题，便是抓住了问题的关键或症结，便是找到了根源，记取了经验，把握了未来。我把这些问题分为两个层次。
第一层次的问题主要是：
（一）究竟应当如何理解和处理立法与国情的关系？
（二）究竟应当实行法治还是人治？立法在法治和法制建设中处于何种地位？
（三）究竟应当如何认识和处理执政党与立法的关系？
（四）究竟应当把立法决策建立在什么样的基础之上？
第二层次的问题主要是：
（五）究竟应当以什么样的思想原则指导立法？怎样看待立法理论和革新立法观念？
（六）究竟应当怎样规划立法大局和构建科学的部门法体系？
（七）究竟应当建立一个什么样的立法权限划分体制和法的渊源体系？
（八）究竟应当建设什么样的立法机关和立法工作机构？
（九）究竟应当形成一个什么样的立法运作或运行体制？
（十）究竟应当怎样认识和处理立法与行政的关系？
（十一）究竟应当怎样认识和处理立法与司法的关系？
（十二）究竟应当怎样认识和处理立法上的中央与地方、上级与下级的关系？
（十三）究竟应当怎样看待并提高立法技术？采行什么样的立法方略？
（十四）究竟应当怎样看待并健全评价、监督和完善立法的机制？
（十五）究竟应当如何处理立法上的古今中外关系，怎样实行国际立法文化的交流？
（十六）究竟应当怎样看待并制定《
立法法》？
这些问题，差不多包括了中国立法理论、制度和技术诸方面的所有重要环节，内容或内涵非常丰富。全面地研究、回答和论述这些问题，不是本文的容量所能胜任的。我在下文中，主要就上列第一层次的问题，试抒己见。由于这些问题往往是相互联系或交叉的，讨论第一层次的问题，也自然会涉及第二层次的有关问题。
五 中国立法与中国国情
中国立法五十年的历程告知我们，立法与国情的确有着直接而深刻的联系，中国立法五十年变故与转折的根源，在很大程度上正是深藏于国情之中的。要认知中国立法的过去、现在和未来，需要把握立法与国情的联系，正确认识和处理立法与国情的关系。这是中国立法五十年间所积聚的一条主要经验，是中国立法未来发展需要遵循的一条基本路径。
