至于立法理论、制度和技术的总体状况，比之上一阶段，非但没有进取，而是严重倒退，尤其是立法理论和制度大幅度倒退，是无须陈述便可为人所理解的。
这样，在上一阶段结束时出现的有利于立法发展的因素根本没起作用；党的八大关于“逐步地系统地制定完备的法律”的方针全然没有实现；毛泽东在1962年所作的“不仅
刑法要，民法也需要，……没有法律不行，
刑法、民法一定要搞”的批示 [9] ，完全没有付诸实践。这二十年的立法状况，无论怎样说都是极反常的，这是当今世界极鲜见的状况。这一阶段中国立法遭遇挫折的根源及其经验，值得人们长久地思索。
三 新的转折
中国立法蒙受二十年厄运以后，终于迎来新的转折。促成转折来临的内在动因是十年动乱所造成的人民普遍要求法治的心态，而其直接动因则是党的十一届三中全会的决策。1978年底召开的共产党十一届三中全会，鉴于历史的经验教训，把发扬社会主义民主、加强社会主义法制提上日程。中国立法由此揭开新的、有希望的一页。
（一）立法提上国家生活的重要日程。
中国特色的历史教训 中国立法在1956年后的颇好情势下未能走上稳定发展的轨道，而是走到相反的方向，这种看似反常的现象，实质上是隐含着必然性的。中国本来就是封建集权专制传统和人治传统影响极为深广、商品经济传统异常薄弱的国家，任何一个执政党要在具有这种历史背景的国情之下，领导建设一个新的现代化的国家，都必须清醒地认识这种国情并从而采取有效的对策或方法。然而领导建设新国家的执政党恰好在长时期中未能认识到这一点，而且执政党本身又具有上文所述的那些历史特点，又是一个在世界上最具权威性的、最大的党，权力那么大又那么集中，并且最致命的是并没有一个有效的制度制约高度集中的权力。在这种情况下怎么不会搞人治而不搞法治，怎么不会发生“文化大革命”那样的悲剧。如果迄今真的尚未发生这场“革命”，那么人们迄今还可能不会深刻认识我们的国情，还可能要自觉不自觉地沿着人治的旧路走下去，一直走到发生惨痛的历史悲剧的时刻。早一点发生这场“革命”，虽然未必能使所有人获得法治意识，但终究是惊醒或警醒了很多中国人。执政党及其领导者就是主要在这种有中国特色的历史教训面前，实现着指导思想的大幅度转变的。所以，深刻一点说，中国社会如果能自此走上现代法治道路，当首记“文化大革命”一功。
三中全会宣告把立法提上重要议程 在这场“革命”结束不久召开的党的十一届三中全会郑重宣告：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来……。” [10] 这一宣告虽易使人误认为加强社会主义法制的目的仅仅就是为了保障人民民主而不包括别的，但它的历史功绩是巨大的。它比党的八大关于法制、立法的决议要全面、深入得多，它表明了执政党决策机关在民主、法制、立法问题上的认识比先前大大提高一步。它在执政党对于民主、法制、立法的认识和探索过程中，划开了新旧两个时期的界限，而它本身，便是矗立于其间的界碑。三中全会的这一转变，在执政党和国家领导人当时的观念中得到充分反映。三中全会前后，党和国家领导人阐述了一系列与全会关于民主、法制、立法的精神相吻合的思想。 [11]
立法成为人大特别注重做好的工作 在执政党新的指导思想的作用下，立法在实践中的确提上国家生活的重要日程。自五届全国人大一次会议通过1978年《
宪法》、五届全国人大二次会议通过《
刑法》、《
刑事诉讼法》、《地方组织法》、《人大选举法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《
中外合资经营企业法》等七个重要法律后，每届每次全国人大会议、每届每次全国人大常委会会议，都把立法当作重要或主要内容。《七届全国人大常委会工作要点》，把加强和加快立法步伐列为七届全国人大常委会首要工作。乔石当选八届全国人大常委会委员长后强调，八届全国人大将进一步加快立法进程，加强全国人大及其常委会的立法职能。九届全国人大以来，全国人大及其常委会的立法进一步稳定发展。其他有权立法的主体，也都日益注重做好立法工作。
（二）立法体制朝着完善化的方向屡有迈进
立法权限划分体制渐趋完善 这一阶段，中国立法权限划分体制在朝着完善化的方向发展的过程中有过多次迈进。首先是1979年《地方组织法》揭开中国立法体制改革的序幕，规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。之后1982年《
宪法》从多方面推进了这一改革，确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权，国务院行使行政法规制定权，并确定了国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。接着1982和1986年两次修改《地方组织法》，把地方性法规制定权逐渐扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会。并且这期间全国人大及其常委会多次授权国务院和有关省人大及其常委会制定单行法规。香港于1997年、澳门于1999年相继回归祖国，两个特别行政区的立法又给予中国现行立法权限划分体制带来新的成分。这样，在现时中国，形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的，一个较先前体制有重大发展的新的立法权限划分体制。与经济体制方面的集权与分权问题已经受到普遍瞩目相呼应，解决立法体制方面的集权与分权问题，终于也列入中国法制和法治建设的日程。这将是一个意义特别久远的成就。
同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，现行中国立法权限划分体制是独具特色的立法体制：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关统一领导，国务院在一定程度上享有相当大的权力、地方享有不同程度的自主权力，是其突出的特点。这一体制，将在《
立法法》中得以确立。
立法主体设置体制多有进步 立法主体设置体制是整个立法体制的重要组成部分。立法权只有通过立法主体的活动才能发挥作用。同上一阶段相比，中国立法体制中的主体设置体制有重大进步。这首先突出地表现在，人大常委会建设得到加强。在中央，全国人大常委会同全国人大共同行使国家立法权。常委会委员长主持常委会的工作，召集常委会会议，委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常委会的重要日常工作。全国人大的各专门委员会在全国人大闭会期间受常委会的领导。在地方，县级以上人大均设立常委会。有关级别的常委会还有权制定地方性法规。县级以上地方人大会议由本级人大常委会召集。从中央到地方的各级人大常委会组成人员都不得担负行政机关、审判机关和检察机关的职务，人大常委会委员逐步实现专职化。这些制度的确立或逐步形成，不仅加强了人大常委会的自身建设，有助于弥补人大会议通常每年只开一次因而不足以承担繁重的立法和其他工作的欠缺，更对整个人大制度的组织建设、立法主体的组织建设，有积极意义。
其次，专门委员会和办事机构逐步设立。全国人大迄今已设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村发展委员会等九个专门委员会，并能根据需要设立其他专门委员会。各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。全国人大和全国人大常委会认为必要时，可以组织关于特定问题的调查委员会。全国人大常委会委员大多参加专门委员会的工作。在地方，经过一段实践，1986年《地方组织法》也规定省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设立若干专门委员会，这些专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。除人大设立专门委员会外，从中央到地方各级人大常委会逐步建立了有关办事机构。全国人大常委会设置办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等办事机构。地方人大常委会的办事机构的设置，各地不尽相同。在人大专门委员会和办事机构逐步设立的同时，政府法制机构也逐步建立起来。国务院于1986年重新设立法制局，九届全国人大一次会议后改为法制办公室。国务院所属部门的法制机构建设和地方政府的法制机构建设，也处于发展过程中。它们在中央和地方立法过程中的一道重要关口。
立法权运行体制逐步发展 这方面的体制过去是非常薄弱的环节，在新的转折来临后，它的发展也是姗姗来迟。但终究也开始逐步发展起来，1987年制定的《全国人大常委会议事规则》和1989年产生的《全国人大议事规则》，是这一阶段中国立法权运行体制向前发展的尤为重要的成果。此间一大批地方人大常委会和地方人大的议事规则也纷纷产生。这些议事规则所包括的内容当然不仅是立法权运行体制的内容，而立法权运行体制的内容也不限于议事规则中所包括的立法权运行体制内容，但毫无疑问，这些议事规则对发展人大系统的立法权运行体制发挥着重要作用。当然，反映这一阶段立法权运行体制逐步发展的更直接、具体和专门化的成果，则是关于专门规定法律、法规、规章制定权如何行使或法律、法规、规章如何制定的规范性法文件。迄今尚无关于专门规定法律制定权如何行使或法律如何制定的规范性法文件，但关于法规、规章如何制定的规范性法文件已相当之多。 [12] 这类规范性法文件的内容和形式虽然不无可议之处，但它们的产生和日渐增多，则的确反映了各有关方面的立法权（或准立法权）运行体制正在发展着。随着《
立法法》的出台，中国立法权运行体制将在这部
宪法性法律中获得相当程度的总结和确认。
（三）一个颇具规模的法体系正在形成
法体系建设的基本特点 同先前的法体系相比，这一阶段中国法体系的发展有如下基本特点：第一，在总体上呈直线上升的趋势，稳定地、较快地、较大规模地发展着。从1979年起，每年有一大批法律、法规产生，1982年后每年又有大量行政规章产生。到1999年底，所制定、修改的法律有371个，行政法规有840个，地方性法规有7000多个，行政规章则有30000多个。这些法律、法规、规章所调整的范围已相当广泛，社会生活的各个主要方面或基本方面已在不同程度上有法可依。第二，部门法增多了，产生了一些原来没有的部门法，形成了一个包括
宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、环境法、
刑法、程序法等基本部门法和其他一些法的集群在内的较为完整的法体系。一些新兴的部门法在法体系中逐渐占居了重要的地位。经济法应当是法体系中一个独立的、基本的、重要的部门法，这一点经过一番论争，已不成问题。第三，整个法体系有一个较先前
宪法为好的新
宪法为核心为基础，绝大多数部门法都有了重要法律作为骨干，都由法律、行政法规为基础和主要成份，结合地方性法规和行政规章，有的还结合自治条例、单行条例和根据授权产生的单行法规所构成。许多部门法中没有法律而只有一些行政规范性文件的状况已不复存在。第四，在各个部门法都有数量不等的重要法律产生的同时，从中央到地方的整个立法，都以适应改革、开放、搞活的需要为重点，法体系建设与保障和促进经济建设和经济体制改革的顺利进行联系起来。所制定的法律、行政法规、地方性法规和行政规章中，从总体上看，关于经济方面的占有较大比重。
