立法主体设置体制和立法权运行体制 中国是以人民代表大会制度作为国家根本制度的国家，自这一根本制度确立之后，无论在怎样的立法权限划分体制之下，人民代表大会都是首要的立法权载体，亦即主要的立法主体。这期间，作为行使国家立法权的唯一机关，全国人民代表大会有1226名代表 [2] ，每年举行一次会议。以这样宏大规模的代表群体和每年仅有的一次会议，显然难以胜任行使全部国家立法权的重任。1955年全国人大授权其常委会制定单行法规，其主要原因之一，盖出于此。按照1954年《
宪法》和1954年《全国人大组织法》，全国人大设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会；全国人大认为必要时，全国人大闭会期间全国人大常委会认为必要时，可以组织对特定问题的调查委员会。其中，民族委员会审查自治区、自治州、自治县报请全国人大常委会批准的自治条例和单行条例。法案委员会审查全国人大交付的法律案和其他关于法律问题的议案，审查全国人大常委会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案；根据全国人大或者全国人大常委会的决定，拟定法律和法令的草案；向全国人大或者全国人大常委会提出关于法律、法令问题的议案和意见。这期间国务院也设置了法制局，作为负责国务院法制工作的办事机构。
立法权运行体制在这一阶段尚未明晰成形，不仅开国之初没有专门立法对此予以规定，《
宪法》和《全国人大组织法》产生后，立法权运行体制也还是包含在《
宪法》和《全国人大组织法》关于全国人大及其常委会的提案、通过和法的公布的规定中。诚然，根据《
宪法》和《全国人大组织法》产生的立法权运行体制，比之开国之初的情形，还是前进了一步。
（三）初始成形中的法体系建设
立法调整范围和法体系结构 这一阶段，中国法体系建设可谓成就显著。在百废待举、百业待兴的局面下，难以把主要力量放到立法上，并且也少有制定全国统一的法律、法令或法规的经验；但当时立法活动仍然在较大规模上、较快地展开着，使新中国头三十年立法中出现了第一次也是唯一一次立法高潮。立法所调整的社会关系相当广泛，对宪政、国家机构、选举、社会团体、婚姻家庭、刑事、社会改革、政治运动、民政、公安、司法和司法行政、监察、人事、军事、民族、宗教、侨务、外事、经济计划、统计、财政、税务、金融、土地、基本建设、地质、矿产、工业、交通、邮电、林业、水利、气象、水产、粮食、商业、对外贸易、海关、保险、劳动、物价管理、物资管理、工商管理、科学技术、教育、文化、新闻、广播、卫生、体育、工作制度等数十个方面的许多事项作了调整，逐渐形成了一个包括或涉及了
宪法、行政法、
刑法、
刑事诉讼法、婚姻家庭法、经济法、
劳动法和社会福利法、科教文法、军事法等法的集群在内的法体系。这个法体系是由中国人民政治协商会议全体会议制定的法律，中央人民政府制定的法律、法令及其批准发布的规范性文件，政务院制定或批准发布的规范性文件，全国人大制定的法律，全国人大常委会制定的法令，一般地方拟定的法令条例和单行条例等不同效力等级的法所构成。其中有的法的集群或部门法，如
宪法、婚姻家庭法、军事法等，已有法律作为骨干，
宪法部门已成为包括
宪法和一定数量的
宪法性法律或
宪法性法文件在内的较有规模的部门法。
重要法律法令及其历史痕迹 这一阶段制定的重要法律、法令或规范性法文件大体可分六类。一是
宪法类法律，包括起临时
宪法作用的《共同纲领》和1954年《
宪法》。二是国家机构组织法和选举法，主要有《政协组织法》、《
中央人民政府组织法》、《全国人大组织法》、《政务院及所属各机关组织通则》、《
国务院组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《地方各级人大和各级人民委员会组织法》、《
城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》、《法院组织法》、《检察院组织法》，《中央人民政府委员会选举办法》、《全国人大及地方各级人大选举法》。三是关于当时社会变革和巩固政权的法律、法令，主要有《
土地改革法》、《
婚姻法》、《
兵役法》、《
保守国家机密暂行条例》、《
逮捕拘留条例》、《
惩治反革命条例》、《
惩治贪污条例》、《全国人大常委会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》。四是社会法，主要有《
工会法》《
劳动保险条例》。五是民族法，如《
民族区域自治实施纲要》。六是从立法的角度看，还有属于
立法法范畴的规范性法文件：《一届全国人大一次会议关于现行法律、法令继续有效的决议》、《一届全国人大二次会议关于授权常委会制定单行法规的决议》、《全国人大常委会关于法律解释问题的决议》、《
全国人大常委会关于同外国缔结条约的批准手续的决定》、《中央人民政府政务机关关于与外国订立条约、协定、协议书、合同等的统一办法之决定》等。
这些法律、法令或规范性法文件的产生，鲜明地反映了当时立法的任务，首先和主要是为建设新政权提供基本的国家制度，为建设新社会提供基本的法律秩序。这是这一阶段立法的一个鲜明的历史痕迹。新政权、新社会对立法的需求，一般总是表现为要求立法完成这样的任务的。同时，法律、法令对实现由新民主主义向社会主义初级阶段的转变，完成民主革命的遗留任务，也有较为充分的反映，如《共同纲领》、《
土地改革法》就反映了这方面的任务。不过，当时立法所担当的这方面的历史任务，主要是通过制定位阶处于法律、法令之下的规范性法文件如政务院和国务院的规范性法文件来完成的。
法体系建设所存在的主要问题 这一阶段的法体系建设虽然成就显著，但所形成的法体系还远不能说较为完善，它存在不少弱点和缺点。首先，许多应当以立法调整的事项并未得到调整，部门法很不完整。如中国是个农业大国，发展农业需要有农业方面的立法，但当时没有制定一个农业法律、法令或其他农业规范性法文件。民法这样一个与公民权益关系甚为密切的部门法，在法体系中尚不存在，没有制定一个民事法律、法令或法规。
刑法、民法当时都还处在起草过程中。其次，在已经产生的部门法中，大多数部门法没有骨干法律甚至没有骨干法令作为核心或基础。特别是
刑法、经济法、程序法这些尤其重要的部门法中都没有一个法律，只有一些法令和法规性文件，且数量很有限。再次，已制定的许多法律、法令或法规带有很大的暂时性、试行性、过渡性，因而很不稳定；它们中有许多很快就不适用了，但一般都未能适时得到修改、补充和废止。最后，由于经验不足，由于立法理论、制度和技术都非常落后，也由于历史条件的局限和法治并未成为国家、社会和公民生活的重大内容，这一阶段的法体系在与社会发展的协调方面，在其自身内部的协调方面，在借鉴既往经验和国外经验方面，特别是在实现科学化和现代化方面，都存在严重不足。
（四）立法理论、制度和技术的总体状况
在现代社会，立法理论、制度和技术状况，不仅是一个国家、一个历史阶段的立法面貌的最直接、最主要的反映，也是衡量一个国家、一个历史阶段的立法的现代化、法治化、科学化程度的最直接、最主要的标尺。1949－1956年这一阶段，伴随着全国人大的召开、
宪法的诞生和一批重要法律、法令的出台，中国立法获得了较大发展和许多成就。但这一阶段的立法理论、制度和技术，委实处于非常落后的状态。
贫弱的立法理论 在这一阶段，共产党八大虽提出国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律，毛泽东在《关于
中华人民共和国宪法草案》的讲话中总结了制宪的基本经验以及其他立法的有关经验，董必武在一些讲话和文章中提出和阐述了若干立法问题，作为
宪法起草委员会成员的沈钧儒和
宪法起草工作法律顾问的周鲠生、钱端升以及其他诸多法学家对制宪和其他立法问题虽也提出许多见解 [3] ，但整个地说，这一阶段中国立法理论研究和它的成果立法理论，是相当落后的。没有专门的研究成果；没有系统、科学的立法学说；没有自觉形成的系统、科学的立法指导思想和基本原则。关于立法的一系列基本问题，差不多都没有得到较为适当的解说。代替立法理论对立法实践发生作用的，是当时意识形态领域那些以阶级斗争为轴心的主流理论或观念。
缺陷严重的立法制度 在制度方面，不仅存在开始时分权过甚、后来又集权过甚的问题，而且中央与地方各自立法权限范围及中央各立法主体之间立法权限范围不明，失职和越权问题都明显存在；立法主体建设不力；立法程序各主要环节未能以法的形式作出明确、具体的规定，许多立法活动无法定程序可以遵循；正式立法程序展开前的立法准备工作，正式立法程序完结后的立法完善工作如法的修改、废止和解释，更无法的依据；党与立法的关系，政府与立法的关系，司法与立法的关系，领导者个人与立法的关系，未能正确处理并以法的形式加以确定；其他需要明确并需要以法的形式确定的各种制度，亦很少明确并得以法制化的。《
立法法》、《立法程序法》或《立法标准法》这类法律，既不存在，也根本无人问津。这样一种立法制度，尽管在本质上可以像毛泽东那样将其划入社会主义类型、称为人民的立法制度，事实上也的确与绵延数千年的中国旧式立法制度有根本区别，但却距离现代化、法治化、科学化的状态，究竟很遥远。
