中国立法五十年——1949－1999年中国立法检视（上）
周旺生
【全文】
上篇 变故与转折：中国立法的历程
回顾中国立法五十年历程，可以瞥见：中国立法走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到近二十年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。
一 矛盾的开端
如果把五十年中国立法分作几个大的阶段，1949－1956年可算第一阶段。在这一阶段，中国社会处于由极为落后的旧状况向当时人们所期望所追求的新社会转变的时期，亦即处于人们通常所说的由新民主主义向社会主义初级阶段过渡的状态。立法在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下，仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段中国立法的历史背景过于特殊，它的历史局限也尤其大。这是一个矛盾的开端。而就其主要倾向和主要状况说，是好的。
（一）新中国和新立法的诞生
宣告新中国和新立法诞生的盛会 新中国立法的产生过程，是同人民共和国的诞生过程一致的。1949年9月在共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它首先通过了《
中国人民政治协商会议组织法》和新政权得以存在和运作的直接的法律依据《
中华人民共和国中央人民政府组织法》，接着通过了起临时
宪法作用的《
中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领庄严宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看，这次会议最辉煌的成就正在于，它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。
当时的执政党与立法 中国共产党在这一历史阶段挟民主革命的胜利之风，精神百倍地领导人民在广泛的领域取得伟大成就，对于法制，党当时也给予一定重视。1949年以来的五十年中，党专门就法制问题发布的为数不多的文件中，有两个是在1949年发布的，1949年1月1日中共中央提出《关于接管平津司法机关之建议》，同年2月中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确立解放区的司法原则的指示》。另外，1949年1月14日毛泽东以中共中央主席名义发表的《关于时局的声明》也谈到法制问题。这几个文献虽然表明党当时在法制领域更多地注意司法问题，但都包含了党对立法的基本态度和方针：废除旧法律，代之以人民的新法律。这一基本态度和方针，对新中国立法的产生和发展显示了重要的指导作用。之后，党对普选的全国人大的召开和新中国第一部
宪法的制定，给予相当重视。毛泽东主席出任
宪法起草委员会主席，亲自领导新中国第一部
宪法的制定工作。1954年6月14日毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上，发表题为《关于
中华人民共和国宪法草案》的著名讲话。1956年党的八大还作出决议：“我们必须进一步加强人民民主法制，巩固社会主义建设秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。” [1]
新中国和新立法的两大盛举 这一阶段，共和国历史和共和国立法史上有两大盛举：一为第一届全国代表大会第一次会议在北京隆重召开，一为中国第一部社会主义类型的
宪法获得通过。早在1949年产生的共同纲领中，就明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”（第12条）到了1953年，在大规模的经济建设逐步展开的同时，中央人民政府委员会通过了《
中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，政权建设和法制建设获得新进展。客观情势表明，召开普选的全国人大和制定
宪法的条件日渐成熟。经过各有关方面做出一系列准备工作，1954年9月15－28日，一届全国人大一次会议在北京隆重召开。9月20日，会议通过了《
中华人民共和国宪法》，中国有史以来第一部社会主义类型的
宪法终于诞生。这次会议还通过了《
中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《
中华人民共和国国务院组织法》、《
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《
中华人民共和国人民法院组织法》、《
中华人民共和国人民检察院组织法》等一系列重要的
宪法性法律，并通过了《中华人民共和国
第一届全国人民代表大会第一次会议关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》。随着全国人大的召开和
宪法以及一系列重要法律的诞生，中国的新政权、新立法，进入一个有希望健康、稳步和较快发展的历史时刻。
（二）立法体制由相当分权向高度集权转变
这一阶段，中国立法体制经历了由中央与地方相当分权发展到由中央高度集权的变故过程；对地方立法来说，则经历了兴废、起伏的过程。
全国人大召开之前实行分权体制 1954年普选的全国人大召开之前，实行的是中央与地方相当分权的体制。根据《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》，在中央，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，制定
中央人民政府组织法。但实践上，政协全体会议仅仅是在1949年9月召开的第一届会议上通过了共同纲领和几个法律，此后未再立法。当时行使中央立法权的主要是中央人民政府，它在法律上事实上均享有制定和解释法律以及颁布法令的权力；虽然《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》未规定它享有批准规范性法文件的权力，但事实上它行使了这一权力，批准了许多规范性法文件。值得注意的是，《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权，但事实上政务院制定和颁布的规范性文件被当作法；并且，政务院事实上还批准了许多地方性法令条例或法规。在地方，这期间普遍存在地方立法：在一般地方，根据各地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行法规；在民族自治地方，根据1952年
民族区域自治实施纲要，从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规。
五四
宪法实行中央高度集权的体制 1954年普选的全国人大召开后，情况发生重大变化。中国立法由实行中央与地方相当分权的体制，跳跃性地变为实行中央高度集权的体制。根据1954年《
宪法》，这种立法权限划分体制可以简要概括如下：全国人大是行使国家立法权的唯一机关，有权修改
宪法，制定法律；全国人大常委会有权解释法律，制定法令，撤销国务院的同
宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；国家主席公布法律和法令。
宪法除规定国务院有权向全国人大及其常委会提出议案外，没有规定国务院有其他立法权，但事实上国务院规定的行政措施，发布的决议和命令，被视为国家法规，同全国人大的法律和全国人大常委会的法令一起收集在官方的《中华人民共和国法规汇编》中。这期间中国地方立法由普遍存在变为几乎不存在了：1954年《
宪法》取消了一般地方享有法令条例或单行法规的拟定权，这意味着宣告中国绝大多数地方不存在地方立法权；它仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，但当时民族自治地方同一般地方一样，仅有人大而没有人大常委会，开会少、代表全部是兼职，因而不可能经常地、有效地行使自治条例和单行条例的制定权。作为
宪法规定的立法权限划分体制的补充或补遗，1955年7月一届全国人大二次会议通过了《
关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会依据
宪法的精神，根据实际需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。
分权和集权过甚及体制上的其他弊病 立法体制上的分权与集权，在当时都有其原因并都发挥过有益的作用。但开始时连县政府都有拟定法令条例的权力，未免分权过甚；以后又取消除民族自治地方外所有地方的立法权，未免集权过甚；在短短几年中就立法体制这样一项非常重要的国家制度作如此大的跳跃性变化，显系不妥。政务院和国务院不享有
宪法和法律规定的立法权，但它们却在事实上行使制定和批准规范性法文件的权力；各种立法权究竟由哪些具体的立法权构成，各种立法权能在多大范围内、针对哪些事项立法，立法应当遵循哪些程序和原则，都没有明确或具体的法律规定，因而并非形成较完善的立法制度。这一阶段立法体制方面所存在的缺点和弊端，从消极的方面影响了后来几十年以至今天的立法体制建设，这些弊病和不完善之处在相当程度上被当作传统的制度沿袭下来，以至今天对其加以改革和完善，显得相当困难。
