实际上，用特定不特定来区分规范性文件与具体行政行为是不科学的。因为，从哲学上来讲，特定、不特定只是一种相对的划分，这种情况下看是特定，换一种情形就是不特定，这决定了在个案问题上关于特定不特定的任何判断都带有很大的局限性。从事实上讲，有很多典型的具体行政行为其对象也是不特定的，比如行政承诺；也有很多规范性文件的对象恰恰是特定的，例如，香港《城市大学条例》就是专门针对城市大学制定的。
　　第二个反复适用标准。对同一个发文，根据对象不同，完全可以得出截然相反的认识。还是拿乔占祥诉铁道部春运涨价案为例吧，法院就是从铁路企业的角度来看的，铁道部的春运涨价通知对北京、上海、广州三家铁路企业来说，因为每一家企业的涨价幅度、时间均相当明确，所以不存在反复适用的问题，而是一种“持续实施”；而铁道部则是从乘客方面来看的，涨价通知对广大乘客来讲，确实就是反复适用。物价部门的发文也存在同样情况，从每一家电力企业来讲，每一家的定价都是确定的，对号入座，不存在反复适用的问题；但如果从广大电力用户的角度来讲的，则构成反复适用，反复适用本身因对象而异。一些典型的具体行政行为也存在类似情形，例如拆迁许可证，对于拆迁人来讲，就是效力的持续，而对被拆迁人来讲，就是反复适用的。这就说明，反复适用标准具有相当大的相对性。此外，反复适用作为区分标准的不科学，还体现于很多具体行政行为在判例法国家根据“先例原则”是可以反复适用的。
　　第三个标准则较为科学，这是由规范性文件与具体行政行为的本质区别所决定的：规范性文件本质上是一种行为规范，其规范作用体现在指引、评价、教育等方面，不直接决定调整对象的权利义务；而具体行政行为则是一种产生法律效果的行政行为，直接处置公民、法人和其他组织的权利义务。唯一缺憾就是该标准可操作性不强，在对象不确定的情况下尤其如此。
　　三、个人的看法与观点
　　实际上，任何一种标准都不可能尽善尽美，只有更好、没有最好，这里面就需要一个价值取向或者说政策裁量，需要权衡。
　　我个人认为，在规范性文件与具体行政行为的划分标准问题以及具体认定上，有三个原则是我们在权衡时需要坚持的：
　　第一是监督原则。不管是规范性文件还是具体行政行为，从依法行政角度来讲，都需要接受监督，要么适用备案审查，要么受行政复议和诉讼的监督，不能出现灰色地带。即使是一些比较复杂的文件，主要内容带有规范性，仅有个别内容构成具体行政行为的，也应一律作为规范性文件进行备案审查，从源头上规范政府行为，推动依法行政，当然，我们将其作为规范性文件并不排除相对人对该文件中构成具体行政行为的部分申请行政复议或者提起行政诉讼。

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