二、现行区分标准及评析
（一）现行区分标准
综合理论界的主流观点、法律法规规章和司法解释的规定，以及有关部门的要求，在规范性文件与具体行政行为的划分问题上，主要有三个标准：
第一，看对象是否特定。规范性文件具有普遍约束力，对象不特定，往往针对一类或几类对象；具体行政行为则有特定、具体的对象。
第二，看能否反复适用。规范性文件是同类情况同类处理，在生效期间其调整对象都要受它的约束；具体行政行为则是一次性的。
第三，是否直接决定权利义务。规范性文件是一种行为规范，对调整对象的权利义务并不直接产生影响，而是间接地影响权利义务，往往还需要一个具体行政行为来细化和过渡，才能对相对人权利义务产生实际的影响；具体行政行为则直接决定或者影响相对人权利义务。
例如，
行政诉讼法中对规范性文件的界定就是“具有普遍约束力的决定、命令”；最高人民法院1991年对
行政诉讼法的司法解释中将具体行政行为界定为行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出有关其权利义务的单方行为。2000年的司法解释中将规范性文件界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。
（二）现行区分标准评析
现行标准中的前两项标准不尽科学，很难解决实际问题：
第一个是对象是否特定标准。这涉及到两个问题：
首先，什么是对象？对象的范围有多大？是从文书形式上看，只要文书点名就叫对象，还是看实质内容，凡权利义务受影响的都叫对象？著名的乔占祥诉铁道部春运涨价案中，法院就是从铁道部涨价通知的文书抬头来判断的，既然通知是发给北京、上海、广州三家铁路企业的，所以三家企业就是对象，对象特定，因此是具体行政行为；铁道部则认为，自已关于春运涨价的发文针对的对象，不能仅仅看通知抬头上的几家铁路营运企业，事实上涨价同时影响买方和卖方，因此还应当将广大乘客都纳入对象，因而对象是不特定的，故不是具体行政行为。显然，双方都有一定道理。所以对象相当难以确定。
其次是什么叫特定？实践中有两种观点，一种观点认为，对象只有1个或几个人，不带有普遍性的叫特定，对象是一类人或者带有普遍性的叫不特定；另外一种观点认为能够确定、能够统计叫特定，不在于人的多少，相反不能确定、不能统计的就是不特定。两种观点也都有一定的道理。就拿物价部门的通知来说，抬头上写的是“各发电企业”，按第一种观点，“各发电企业”一词本身就带有普遍性，是一类主体，因此应是不特定的；但按第二种观点，因为从通知内容和附件上看，通知针对的发电企业总共就10余家，非常明确和可以统计，因而就是特定的。
