谈抽象行政行为与具体行政行为的区分
赵德关
【关键词】规范性文件 具体行政行为
【全文】
大家好！今天利用二十分钟左右的时间，简要谈谈抽象行政行为与具体行政行为的区分问题。因为抽象行政行为主要体现为行政法规、政府规章和行政规范性文件（以下简称规范性文件）三大块，行政法规与政府规章本身容易判断，不存在与具体行政行为的区分问题，因此，我主要就规范性文件与具体行政行为的区分问题来谈一谈个人的认识。内容上主要分三部分：第一部分讲一下在区分当中遇到的一些难题；第二部分讲一下现行的一些区分标准，并进行评析；最后是谈谈个人的一些观点与看法。
一、区分中的“灰色地带”
行政复议、行政诉讼制度是对具体行政行为的监督制度，已推行多年了，大家都比较熟悉。目前，绝大多数省、市、自治区又开展了规范性文件备案审查制度，专门针对规范性文件进行监督。两大监督制度双管齐下，对于规范政府行为、推进依法行政具有重大意义。但实践中也碰到了不少问题和矛盾，焦点就是规范性文件与具体行政行为的区分问题。区分不明，就会直接影响两大监督制度的协作以及各自功能的有效发挥。
什么叫规范性文件？什么叫具体行政行为？理论上区分得很清楚，规范性文件就是行政机关制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力并可以反复适用的文件；具体行政行为就是行政机关作出的直接决定（影响）公民、法人或者其他组织权利义务的处理或者决定。但一碰到具体问题，就会模糊，出现一些“灰色地带”：
一是物价部门对价格进行确定或者调整的发文。例如，某物价局向各发电企业下发通知，提高本区域销售电价，明确各发电企业的上网电价，还对本区域各类用户比如居民生活用电、高校学生生活用电价标准等作了明确。
二是劳动部门对下级劳动局发文，对本区域最低工资标准、养老金标准、护理费标准进行确定或者调整。
三是公安机关对特定道路、区域进行交通管制的发文。等等。
这几类发文往往有明确的发文对象，针对的又是具体的事项，有点象具体行政行为；但同时又具有面上的效力，可以反复适用，又有点象规范性文件，很难判断。到底是作为规范性文件进行备案审查，还是作为具体行政行为纳入行政复议、行政诉讼范围，众说纷纭，莫衷一是。这说明现行区分标准本身存在问题。
