由此看来，承包制发展至今，农民与国家之间在土地经营收益分配方面的关系也已基本廓清，农民只缴纳农业税，完成国家定购任务（一种暗税）。从这个意义上讲，农民已成为国家名副其实的纳税人。
对农民生产经营实施管理的权力集中在地方政府和村组干部手中。尤其在可以种植、养殖经济作物的地区，农民的生产计划受到地方政府经济和社会发展计划的强烈影响（注：比如，我调查的那个农户所种植的烤烟和桑树，就是为了给县里上马的烟叶复烤厂和缫丝厂提供原料而被政府和乡村干部动员种植的。）。在收益分配方面，农民与地方政府和村组集体之间的关系则处于混乱状态。村提留、乡统筹往往由地方政府和乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约。近年来，各地又因修建学校和地方公共设施，兴办各种“工程”、“事业”，任意摊派集资，下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担过重”的问题。而负担重就重在统筹提留、义务工、集资摊派罚款上面，用农民自己的话说，就是“头税轻、二税重，三税是个无底洞”。
值得注意的是，许多“农民负担”正是通过承包合同强加到农民头上的。在我们前面讨论的那份承包合同中，国家税收和地方摊派、集体提留就是通过承包合同完成：不缴纳承包费（相当于租佃契约中的“租”）当然是民事法律承认的解除合同的理由，不完成国家税收，不缴纳乡镇和村组的各种提留、统筹、集资、摊派、罚款，甚至违反计划生育政策以及不服从乡镇村组各项经济和社会事务上的安排和管理，都可以成为解除承包关系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚”）。因此，农村承包合同不应简单地理解为民事法律意义上的“租佃契约”；在一定程度上，它与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段。
早在1984年，辽宁省西丰县法院经济庭在一次对西丰县房木乡经济合同的调查中就发现：
当年全乡各种经济承包合同中有1／5不合格。在不合格的合同中，一种情况是权利义务不平等，把合同看成是村民完成生产任务的保证书，因此集体的权利多、义务少，而个人一方则权利少、义务多，用村干部的话说，“就是想用合同来管束农民”。另一种情况是合同条款与承包合同内容不符，把与专业承包无关的内容也列入到合同中。如有的土地承包合同将鲜蛋与生猪派购任务、劳力车马义务工、无计划生育罚款、不登记结婚罚款、村民干部口粮、畜牧防疫等，都列为条款写入合同，要求乙方履行。这些条款与土地承包无任何联系，
使合同变成了乡规民约、行政命令，不仅履行困难，也容易发生纠纷。（注：西丰县人民法院：《积极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题》，《审判实践》（辽宁）1985年第2期。）
人民公社解体后，很多地方的基层党组织处于“软弱涣散”状态，已往那些运动、组织、学习、批判、斗争、教育等直接治理手段已大部失去作用。但农民赖以生存的土地的所有权并没有完全分配到各家各户，土地等一些基本生产资料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和乡村干部手中。农民只有通过承包才可能把自己的劳动投入到土地上，而国家、政府、干部通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到他的头上。对政府和干部来说，承包合同也成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、催粮要款、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，都可以通过这种间接然而省力的方式达到。从这个角度讲，土地承包并不仅仅反映一种单纯的经济关系，而是种种复杂的权力关系的一个集结，是一种启动全面治理的过程。
当然，这种通过合同的治理所构成的权力关系格局并不是单向的。在土地承包之外的各种负担、目标和要求通过合同的签订与履行灌注进来的时候，这些负担、目标、要求所裹挟的种种道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成为农民反抗这种新型治理关系的支点。事实上，农民并没有特别要求恢复承包合同的“本来含义”。既然合同可以被地方政府和乡村干部当做一种启动全面治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆，如“你们账目不清”或“我没有使用某某设施，不交该项费用”等（注：德州地区中级人民法院：《经济合同情况调查》，《审判研究》（山东）1986年第2期。）。 许多“承包合同纠纷”就是在这种相互的较量中产生的。
要说明的是，本文并不关心这种通过承包合同的治理关系中的全部问题，而只限于基层法院在解决承包合同纠纷中的目标取向和策略技术；对这种“通过合同的治理”，我们也只涉及它的经济方面，这样一来，通过合同的治理和对合同本身的治理，实际上成为同一个问题。当然，在有的地方，通过合同的治理已被拓展到农民负担、计划生育、农用电、信访等广阔领域（注：如“寒亭经验”。参见杨润时、于新年《法律才是“护身符”——潍坊市寒亭区依法减轻农民负担纪实》，1993年12月7日《人民日报》；于洪军（潍坊市寒亭区法院）《寒亭区法院拓宽服务又有新举措——依法管理“三田”承包和计划生育》，《山东审判》1994年第2期； 潍坊市寒亭区人民法院《强化综合治理基础工作，积极参与依法管理农村经济和社会事务》，《山东审判》1996年第9 期；齐乃贵《建章理事双向制约把农民应承担的“三提、五统、两工”的具体数额用合同的形式予以确认，山东省潍坊市寒亭区把减轻农民负担纳入法制化轨道》，1997年6月2日《人民日报》。），而不限于土地承包，但其机制和80年代以来通过土地承包合同达致一系列政治经济目标的做法构成同一谱系。我们将看到，这种通过合同的治理始终得到了法院的认可和协助，尽管法院处理承包合同纠纷和介入全面管理在不同的时间和地区存在很大的差异。 首先， 法院通过区分承包合同跟一般经济合同，确认承包合同的特殊性，承认了承包合同的治理属性。辽宁省汉阳县人民法院认为，在农村承包合同中，存在一种发包方和承包方的“纵向隶属关系”，而不是一般合同中的“横向协作关系”；合同的内容不是商品的交换和财物的流转，而是集体经济组织内部的所得分配。因此，双方的地位并不对等，发包方对承包方拥有治理的特权（注：汉阳县人民法院：《当前农村承包合同纠纷产生的原因及值得注意的几个问题》，《审判实践》（辽宁）1989年第5期。）。另一方面， 这种通过承包的管理关系又具有合同的形式，从而为法院根据
合同法处理合同纠纷和治理承包关系提供了可能。
