规范信访，完善解纷机制
姜明安
【全文】
----姜明安就信访制度接受《南方周末》、《第一财经日报》采访整理稿
新的《
信访条例》出台了，人们，特别是信访人，对信访生发出了许多新的希望。
旧的信访制度本来是人治的产物。人治并非是完全坏的东西：法治再好，总不可避免地会有某些漏洞和缺陷，适当的人治就像电脑的“补丁”软件，运用得当，可以弥补法治的漏洞和缺陷；法治有时会过于僵硬、过于刚性，适当的人治就像英国的“衡平法”一样，运用得当，可以缓和法治不时发生的过分的僵硬和过度的刚性。但是，信访这种具有人治性质的制度，其要发挥弥补法治的漏洞和缺陷以及缓和法治过分僵硬和不适当的刚性的作用，必须加以规范，使其地位、功能适当和人们对之运用适当。否则，其将不是缓和法治的过分僵硬和过度的刚性，而会是腐化法治的根基；其将不仅不可能弥补法治的漏洞和缺陷，反而可能毁坏法治，使整个法治崩溃。过去，我们信访运作中的种种弊端，如层层批转，以至“把秦香莲的申诉批转给陈世美阅处”；各级各类信访机构互不通气，以至一个信访人可以就一件事向十个部门信访，十个部门可以对同一件事给当事人作出十个不同的答复；领导同志批阅信访无一定标准，以至一个批示调取千万人的味口，解决一件信访却引出千百件信访，等等
所谓“规范”信访，首先是给信访定位。《
信访条例》第
2 条规定，信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。这里确定的“反映情况，提出建议、意见和投诉请求”三种功能。其中“投诉请求”占有最大的比重。
行政相对人通过信访向行政机关投诉，是国家解纷机制中的一个环节。国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是行政相对人之间的争议，还是行政相对人与行政机关之间的争议，都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决，信访应该是起补充、辅助的作用。因此，《
信访条例》第
14 条和第
21条规定，行政相对人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访；如果向行政机关提出信访，行政机关将不予受理。但是，长期以来，许多行政相对人却热衷于信访而不是通过复议、诉讼和仲裁等法定途径解决问题。这是为什么呢？这个问题需要我们反思我们的整个解纷机制。法定途径门槛太高，所设限制太多，人们进不去；信访一方面批来转去，不解决问题，另一方面，某些领导又时不时突发善心，高规格处理一两件信访案件，从而调取千万人的味口。所以，“规范”信访，首先就要将信访置于国家整个解纷机制的适当位置，从完善国家整个解纷机制的高度来改革、改进信访。
