第三类则是介于传统意义上的
宪法和行政法之间的宪政问题，也是本文讨论的重点。事实上，侵犯公民权利最严重、最频繁也最隐蔽的并不是全国人大及其常委会的立法，而是大大小小的“文件”、“规定”、“指示”、“批复”。况且，由于中国法律的文字本身相当宽泛，一般都可以通过灵活解释使之符合
宪法，从而回避立法的合宪性问题。4 因此，正如某些学者指出，中国的当务之急并不是实现美国形式的司法审查制度——尽管它确实是宪政的最高和最后阶段，而是使得
宪法的效力贯透整个法律体系，尤其是数量最多、等级最低、透明度最差的行政规定。
2． 谁来审查法律规范？宪政和法治的制度保障
按照审查主体划分，法律规范审查可以分为司法审查(judicial review)和非司法性质的审查，主要包括立法审查(legislative review)和行政审查(administrativereview，在中国一般被称为“行政复议”)。由于法律规范审查在法治国家一般是通过司法机构进行的，因而通常也作为广义上的“司法审查”。5
法治对于社会和经济发展的重要意义是众所周知的。法治的重要性之一是在于它为人的社会活动及其所引发的争端之解决提供了统一的规则，从而使人类能够在安全、稳定、可预测的生存环境中理性地计划自己的活动。然而，法律的统一性并不是从天上掉下来的馅饼，而是必须通过制度保障才能实现的目标。在法治不完善的国家里，不仅社会和政府行为经常和法律相抵触而得不到及时的纠正，而且法律规范本身也不统一。如果不能得到及时协调，法律规范之间的冲突必将损害法律体系的“理性”，6 并给人类活动带来不确定性和不可预测性。
法律规范的冲突是自然产生的。在民主国家，议会是最高立法主体；法律代表着公共利益。然而，由于现代工业社会产生了大量复杂的社会问题，因而要求大量的立法调控，使得立法机构应接不暇，并迫使现代立法实践向两个方面发展。第一，不堪重负的现代立法机构不得不把大量立法事务委托给负责实施有关立法项目的行政机构处理，行政机构所制定的规章或细则在数量上远远超过议会制定的法律。由于部门利益等因素的影响，行政机构可能以扭曲立法原意的方式制定规章，从而导致规章和立法或其它规章相冲突。第二，市场经济所产生的社会多元化和地区的不平衡发展使得传统的中央集权制度不能适应社会需要，中央政府因而不得不把部分立法权下放到地方政府，允许因地制宜满足地方需要。但地方保护主义将导致地方政府制定出损害全国利益或周边利益的规章，从而使地方规定和代表更高利益的国家立法相冲突。当然，不是所有的国家干预都是合理的；由于地方政府对地方问题更为熟悉，地方自治原则要求中央政府的干预必须限于必要范围内。7 然而，某些全国性质的事务确实要求中央的统一规定，况且地方问题的解决无论如何不能以损害国家法律的统一为代价。总之，地方规定和中央的法律或法规是否冲突、地方主义(localism)是否正当、中央政府是否超越了自己的权限——这些是任何国家都需要通过制度化途径解决的法律解释问题。
法律规范冲突必须获得公正的解决。法治的基本原则要求，任何人不得做自己案件的法官，因而解决法律冲突的机构必须保持客观中立。由于人都是理性自私的，审查法律规范的机构或官员不能对结果有任何利害关系或先入为主的成见。这表明负责审查的官员必须在人事、财务、职责履行的方式等方面独立于制定这些规范的机构。譬如由全国人大常委会的某个机构来审查人大立法和地方政府规章之间的冲突，就未必能保证客观公正，因为从属于全国人大的官员自然倾向于维护人大本身的立法规定；这样，即使全国立法不适当地干预了地方事务，这种审查制度也不能有效纠正错误。法治国家之所以通常把它们交给独立的法院或专门成立司法性质的机构来处理，正是因为法院或司法性质的机构和法律规定的争议没有直接关系，且一般能保障制度上的独立性和中立性。由于立法机构和行政机构都可能卷入法律规范的冲突，最简单也是最有效的办法就是由法院或特定的其它独立机构统一处理法律冲突问题。
三、 中国现行法律规范审查机制中存在的问题
中国目前并没有解决法律冲突的有效制度。尽管1999年的修宪将“法治国家”写入
宪法，中国目前离这个目标还有着相当大的差距。不仅违反
宪法的规定和事例时有发生，而且缺乏一个有效的制度来解决不同法律规范之间的冲突，从而导致“立法打架”的普遍存在。由于缺乏必要的司法参与，《
立法法》所设计的立法与行政审查机制并不能有效解决这个问题。如果修宪不能带来有效的制度创新，中国的法律规范将不能形成一个和谐统一的体系，也将难以满足WTO对法律规范的统一性和透明度要求。
1． 宪政法院的缺失
