当然，和美国联邦法院有所不同的是，中国的法院系统目前普遍存在着地方保护主义倾向。造成这种现象的主要原因是地方政府对地方法院在人事和财政上的控制。根据中国1982年
宪法的规定，地方人大及其常委会决定地方法院领导人的任免，且“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。（第128条）33 更重要的是，尽管司法改革一度提议要改“条块结合、以块为主”的传统管理模式为垂直管理模式，以中央财政系统给各级法院直接提供的“皇粮”取代目前主要由地方财政提供的“杂粮”，这项改革至今没有尚未取得这个效果，且由于种种原因，目前看来完全实施垂直模式的可能性并不大。地方政府对地方法院的人事和财政控制无疑导致了司法地方保护主义，使法官因顾虑失去职位、福利待遇或办案经费而不得不在审判过程中偏向地方利益。事实上，这种现象在美国也同样普遍，只是美国通过联邦和各州两套独立与平行的法院系统解决了这个问题。在1816年的“地产充公案”，34 联邦最高法院确立了联邦法院对涉及联邦问题的案件具有最高管辖权的基本原则。因此，如果地方法院对涉及联邦公民权的问题判决不公，当事人可以上诉到联邦法院，而联邦法院在人事和财政上均独立于地方政府，因而不会出现地方保护主义现象。
在现阶段，司法地方保护主义问题仍然得不到根本解决，因为中国不可能通过联邦主义司法体制以隔绝地方保护主义影响，而在一套法院体系下，地方法院难免或多或少地对地方利益有所偏向。但这并不表明中国在公民权和迁徙权等
宪法保障问题上只能无所作为。尽管地方法院在人事和财政上受到同级政府的控制，上级法院并不受这种控制的影响，因而地方保护主义程度应该相对较小。因此，如果苏州市的司法机构不能充分维护流浪乞讨人员的迁徙自由，公正地审查市政府或人大对迁徙自由的限制，那么当事人可以将市的有关规定上诉到江苏省的审查机构，并期望问题能得到更为公正的解决。35
总之，和美国一样，中国1982年
宪法文本也没有明确规定公民的“迁徙自由”。事实上，即使存在这样的
宪法条文，没有司法机构的有效实施，那么流浪乞讨人员的迁徙自由仍然是一句空话。然而，美国经验表明，迁徙权作为公民基本权利早已隐含在“公民权”的概念之中。因此，即便以后的
宪法修正仍不加入“迁徙自由”，司法机构也完全可以从“公民”、“平等”和“人权”等普遍
宪法概念中“读”出这项基本权利。
综上所述，解决农村问题的根本办法不是将农民的手脚捆在土地上，而是使广大农村成为一个更适合人生存的地方；不是剥夺农民的迁徙自由，而是通过更好地落实
宪法的平等原则来避免迁徙所可能带来的社会问题；不是延续牺牲农村、发展城市的长期政策，不加反思地默认制度长期造成的城乡差别的合法性，而是通过制度变革逐步消除我们这个统一的国家里现已存在的种种无形的“国界”。即便政府不能采取积极措施减少城乡差别，那么它至少也必须避免通过歧视性的制度和政策主动剥夺农民作为公民的基本权利；否则，我们习以为常的制度、政策和政府行为就是在漠视
宪法的存在。作为第一步，我们首先要在观念上确立农民的
宪法平等地位。至少绝大部分生活在城市的宪法学者们必须从优裕的“象牙塔”中醒来，更多地关注占这个国家2/3之多的农村人口的实际
宪法权利，充分意识到歧视农民的制度和政策是一种“
宪法上的反常现象”(constitutional anomaly)。如果这个国家的公民待遇仍然取决于她出生或生活在什么地方，而我们却仍然对此无动于衷，或暗自庆幸自己没有成为制度的牺牲品，那么这只能意味着我们离宪政下的文明状态还很遥远。但笔者还是希望，我们能够通过宪政逐步进入这种文明状态，摆脱地方各自为战、互相堤防的局面，不断走向一个城市和农村、内地和沿海、发达和落后地区共同繁荣发展的国度。尽管地区差异和贫富不均将必然存在，高山流水荒漠将继续带来交通困难，但在这个国家的疆域内不存在阻隔公民自由流动的制度和法律障碍。不论出生在什么地方，任何公民都享受着同样的
宪法权利，都有自由选择到国内的任何地方工作和生活，即便是流浪者也不例外。只有到那个时候，我们才真正实现了
宪法下的平等与统一。
【注释】 * 政府学博士，北京大学法学院教授。本文的写作曾得到江苏省哲学社会科学一般项目的支持，在此表示感谢。
