当然，富庶的城市可能因此而不敢为本地居民提供过高的基本保障，以免“吸引”过多的外来贫困人口。但笔者认为，如果这是公民权和平等权的必然要求，那么地方政策就必须受到相应限制。毕竟，在一个统一的国家里，在同一部
宪法的统治下，地方政府不能为所欲为，地方自主权的行使不能违背
宪法的基本价值。我们不能在接受了一部规定公民平等的
宪法之后，还天经地义地认为城市生活就应该比农村更好，沿海地区的生活就应该比内地更好，并通过政府对内地或农村的公民过来追求更好的生活设置重重制度障碍，否则就等于自相矛盾了。如果一个中国人显然没有权利自由自在地到美国的任何地方追求更美好的生活，那么她显然有权利在自己的国家里这么做，而不受政府的阻碍和干预。
2． 地方民主制度
要从根本上解决农民负担问题，必须完善地方民主自治，让农民决定自己的命运，并允许农民自由组成社团以倡导和保护自己的合法利益。除了那些因本身过分贫困而不能维持基本政府开支的地方之外，30 “三农”问题的根本症结在于农民不能决定对自己征收的税费，而规定各种苛捐杂税的地方政府并不直接向农民或其选举产生的代表负责。在很大程度上，“三农”问题的存在体现了传统的管理模式，忽视了“执政为民”的基本思想。归根到底，县乡镇等政府单元的存在是为了地方人民的福利，农民所交纳的税费最终也应该被用在农民自己身上。既然如此，农民就应该对自己愿意承受什么样的负担具有发言权：如果他们愿意获得更好的子女教育、更高的社会保障或更可靠的治安环境，那么最终是他们自己“破费”；如果他们更在乎自己的收入，那么他们就得在生活质量上更“将就”一些。不论如何，这应该是农民自己决定的事情，而农民只有通过选举制度，保证自己对制定税费政策的地方官员具备某种控制，才可能对自己的钱袋具有发言权。这样，如果地方政府规定了不合适的税费，对当地农民造成了过分沉重的负担，或政府在花钱上大手大脚，挥霍了农民的钱财而没有提供相应的服务，那么这类政府官员自然将在下次选举中遭到淘汰。目前，中国地方人大选举还很不完善，且地方人大对政府预算还没有发挥应有的控制和监督职能。31 2004年的
宪法修正案统一了地方人大代表的任期，只能算是在人大制度改革的方向上迈出了一小步。在完善地方民主代议制的方向上，中国还有一段很长的路要走。但只要民主制度不完善，就不可能从根本上解决“三农”问题。
3． 司法机构的作用
美国经验表明，只有国家统一和公民权利的
宪法规定是不够的。如果得不到有效的实施，
宪法的承诺注定是空洞的。联邦
宪法第
四条规定了各州公民的“优惠与豁免权”。从字面上看，这项条款可以被理解为赋予各州公民以广泛的迁徙自由。然而，最高法院却采取了相当狭义的解释，结果判定了“优惠与豁免权”条款的“死刑”。1868年的第十四修正案明确定义了“合众国公民”，但最高法院的判例再次拒绝对“公民”赋予任何实质性权利。从1868年通过到今天，美国宪法并没有增加关于公民自由迁徙的条文，但迁徙自由却随着司法解释而发生了实质性变化。这段漫长的历史充分说明，
宪法权利离不开司法机构的实施与保障。这个论断尤其适用于流浪者，因为他们一般不能有效参与民主政治过程，因而不能通过改变立法来保护自己的权利。在这种情况下，司法保障可能是他们的
宪法权利获得尊重的唯一希望。
中国的流浪乞讨人员也面临着同样的困境。他们目前唯一所能期望的是社会同情，但由于他们不可能组成一支有效的社会力量，流浪者的权利终究得不到可靠的制度保障。当然，由于选举制度发挥的作用有限以及结社自由受到限制等原因，一般的城市居民也会遇到同样的问题，譬如对拆迁补偿方案不满意的拆迁户也往往不能有效地影响政府机关以充分考虑他们的利益，但他们还是比和流浪乞讨人员具有多得多的政治资源。相比之下，一个举目无亲、孤立无援的流浪者最容易遭到地方政府甚至整个当地社会的敌视，因而最需要
宪法和法律的保护。在这个意义上，流浪者构成了“分散和孤立的少数团体”，32 特别需要司法保护。就和普通公民的权利保障一样，要防止流浪者的公民权和迁徙自由受到地方政府的过分限制，有必要建立适当的司法审查制度，授权司法机构不断通过实践中出现的个案界定地方权力的边界。没有司法实施，
宪法为所有公民提供的统一权利保障就必然被形形色色的地方规定所打破，一个所有公民“在法律面前一律平等”宪政秩序也就注定难以实现。
