当然，济贫对于任何国家而言都是一个难以解决的问题，而且问题的严重程度和具体的解决方案都取决于一个国家经济发展的状况。中国经济仍然处于发展中阶段，许多地方政府并不富裕，因而难以接受大量涌入的农村贫困人口。为了保护地方健康和秩序，地方政府可以将贫困资助维持在基本生活的最低水平，并对流浪乞讨行为规定某些限制。但既然不同地区都是中国这个大家庭的成员，各地政府都受到同一部
宪法约束。地方政府不能一概拒绝外来贫困人员，也不得对他们采取冷漠无情的态度。不论他们的身份、状况和原籍如何，他们必须受到国家
宪法为所有公民平等保障的基本礼遇。
对于迁徙自由的最大忧虑仍然是“福利移民”对社会秩序和地方生活水平的影响。尤其是在中央集权的计划经济体制之下，城乡差距被人为拉大。22 长期以来，二元户籍制度限制农民进入城镇竞争就业，从而牺牲了农民的就业权，而基础设施和教育建设的负担则被留给农民自己。为了保障城市人口的生活，中央对主要农产品价格实行严格控制。尤其在形成“市管县”体制后，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。23 改革开放后，土地承包制一开始改善了农民待遇，但并没有从根本上解决问题。中国的农业人口仍然很多，而耕地资源相对人口而言相当贫乏。24 再加上农村土地的集体产权界定不明，农民并没有获得对土地的所有权或完全意义上的使用权，致使违法征地现象大量存在，许多农民因此而丧失了基本生计。另一方面，大部分农村的社会保障制度仍未建立起来，儿童与青少年的义务教育也没有完全落实。这种制度安排必然产生巨大的城乡贫富差距。虽然生活在同一个国家里，农民和城镇居民都是
宪法意义上的“公民”，但在许多地方，城市和农村实际上是截然两个“世界”。
在这种情势下，笔者并不能排除下列可能性：如果放松户籍控制，赋予生活在农村的贫民以完全的迁徙自由，大量农村人口将为了追求更好的生活而流转到城镇，使当地财政不堪重负，降低城镇生活水准并引发严重的社会混乱。在这个意义上，赋予完全意义的迁徙自由显然是不明智的“两败俱伤”之举，因为这种理想化的“自由”是不可维持的，农村失业人口的大量涌入将迟早摧毁中国的各大城市，因而非但城市人口不能再享受优裕的生活，而且来自农村的流浪人口也将享受不到城市的繁荣。然而，目前不能完全放开，并不意味着现状就是合理或合宪的，也不意味着我们不应该或不能够通过制度和观念的逐步转变改进现状。
宪法为我们规定的目标是清楚的：不论出生或生活在什么地方，每个公民都应该享有平等的
宪法权利；作为同一个国家的公民，任何人都不应该受到制度的歧视。
宪法的平等原则禁止任何政府人为和任意地将公民划分为不同的群体，并为了某些群体的利益而牺牲其他群体的利益，或为了维护某些群体的优越地位而禁止其他群体进入并分享国家赋予的利益。问题是如何在维持社会基本秩序和繁荣的条件下实现
宪法平等。
三、制度与观念的转变
要防止迁徙自由造成社会失序，关键在于缩小城乡实际生活水平的差别，逐步取消由制度和政策人为造成的差别。除了目前所提倡的通过各种方式增加农民收入之外，25 笔者认为应该在制度和观念上完成以下几个方面的转变。
1． 国家立法政策
首先，纠正剥夺农民生计的制度性缺陷，保证农民对土地的所有权和使用权。这是中国解决农业问题的根本所在，因为土地是农民安身立命的基础。如果不能从制度上保障农民对土地的所有权和完全意义上的使用权，那么就不可能保证农村的基本稳定。虽然自改革开放以来，农民通过责任承包制获得了对土地的有限使用权，但不论是对于保证农民心理上的稳定还是对于杜绝资源使用过度的短期行为，这种权利的保障都是远远不够的。土地所有权的缺失或虚置同时导致了大量的资源浪费，滥竽充数的工业开发进一步压缩了农民的生存空间。近年来，全国各类开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费，滋生了大量土地违法案件和贪污腐败行为，引发了愈演愈烈的社会矛盾，成为影响农村社会稳定的重要因素。26 不弥补这些制度上的疏漏，农村就不可能成为农民安定的栖息地，因而也就不可能从根本上制止农村向城市的源源不绝的迁徙。2004年的
宪法修正案强调政府在土地征收或征用过程中应该“给予补偿”，从而为“三农”问题的解决提供了契机。
其次，取消歧视农村、优惠城市的国家政策，逐步放开农产品价格，通过市场机制而不是行政命令来协调农民和城市居民的利益。同时，中央应该在全国范围内提供统一的最低社会保障，实现“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”的大同理想。27 或许有人会反对说，现有的国库资源太有限，因而不足以给广大农民提供统一的社会保障。确实，目前农村社会保障的主要障碍是缺乏资金来源，而资金匮乏直接制约了相关制度的发展。28 然而，既然农民和城市居民都应该是享受平等宪法权利的公民，国家就不能在人为维持城市繁荣的同时漠视农村的基本福利。因此，只要中央政府从国库中拿出任何资金来资助城市的贫困居民，那么它就必须对农民也一视同仁，否则它就不符合
宪法第
33条规定的“公民在法律面前一律平等”的基本原则。29 如果中央目前没有足够的资金，它完全可以通过征税实现这个目标。即便国家选择不直接介入任何社会保障的供给，它也应该积极促成农村社会保障制度的建立。事实上，2004年的
宪法修正案已经明确要求“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，表明中国已经意识到建立统一社会保障制度的必要性。
宪法平等原则的必然含义是，如果中央直接介入社保问题，那么它就必须平等对待全国各地的城市和农村居民。在目前的经济发展条件下，这意味着国家只能为每一个公民提供最低限度的社会保障。如果有些城市愿意给本地居民提供更多的福利，它们无疑有这个权利，但根据平等原则，它们不得将因此“慕名而来”的外地人拒之门外，也不得拒绝给流浪乞讨人员提供维持生存的必要救助。
