从上述党的十六大报告关于政治文明与法治关系的阐述可知,在改革、改进我国政治体制,建设、发展我国政治文明方面,加强和健全公法有着极为重要的和不可替代的作用。但是,过去一个时期,我们中有些人存在重私法、轻公法的观念,有一手(私法)硬,一手(公法)软的倾向。这种认识和倾向是与党的十六大报告的精神不相符合的。党的十六大报告提出党要依法执政,各级决策机关要完善重大决策的规则和程序,各级政府要依法行政,司法机关要公正司法,国家要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,使之享有广泛的权利和自由,要尊重和保障人权。这些都是公法(而非私法)的使命,都是需要加强和健全公法才能实现的目标。而且,加强和健全公法虽然其直接目标是政治文明,但政治文明同时是市场经济的重要条件,没有政治文明的环境,市场经济不可能正常运作和最终取得成功。实践证明,不注重政治文明建设不仅不利于促进政治体制改革,而且不利于物质文明和精神文明建设。因此,我们现在要在继续进行经济体制改革和发展社会主义市场经济的同时,加快进行政治体制改革,建设政治文明。而要加快进行政治体制改革,建设政治文明,就必须加强和健全公法。
在政治体制改革和政治文明建设方面,公法的主要功能和作用在于对公权力的规范和控制,包括界定公权力的范围、确定公权力主体产生及公权力转移、交接和取得的程序、在各公权力主体之间分配公权力和协调它们相互之间的关系,规范公权力行使的条件、基准、方式和程序,确立对公权力的监督、制约机制,为公权力相对人提供权利保障、救济机制。
(一)界定公权力的疆域,确定公权力的范围
政治文明的首要标准是公权力的合法性和正当性。任何国家机关和其他公权力主体的权力必须为人民所合法授予。没有人民通过其代表机关的授权,没有
宪法和法律的根据,公权力主体不得做出任何影响私人或私人组织权利和自由的行为。否则,就是对人民主权的侵夺。公权力主体如果可以不经
宪法和法律授权而任意行为,其滥权和侵权就不可避免,自然人的人权、法人的自主权、社会组织的自治权就无法得到保障。为此,必须健全和完善国家的各项组织法,如
国务院组织法、中央军委组织法、
人民法院组织法、
人民检察院组织法以及国务院各部委和地方各级人民政府的组织法等(现在这些组织法大多阙如或很不完善)。只有制定完善、严密的组织法,才能明确界定公权力的疆域,确定公权力的范围。只有通过法律明确公权力只能做哪些事、不能做哪些事、哪些领域可以干预、哪些领域不得干预,才能使公权力主体的行为有所约束,不致凭热情、激情、个人爱好任意所为,才能避免全能国家、全能政府的产生。政治文明要求公权力必须以必要为限,公权力膨胀必然导致对私权利的侵犯,导致对社会公共利益的损害。但我们过去由于长期以来受计划经济体制及政府万能观念的影响,政府管了许多不该管、不必管,管而无效、管而有害的事。政府管事太多,导致政府规模越来越大,人民负担越来越重,市场交易障碍越来越多,行政相对人自由越来越少。显然,这种公权力机制必须改变。为此,应通过立法大幅度减少政府规制(包括审批、许可、审查、检查、处罚、强制等),政府的部分职能(如定价等)可由市场调节取代,部分职能(如确认资格、资质等)可由非政府社会自治组织取代,部分职能(如公用事业、公共道路管理等)可承包给私人或私人组织。只有这样,长时期旧体制形成的全能政府才能真正转变成有限政府。
