实体方面，包括设立公权力行使条件、基础，比如行政许多、行政审批、行政征收、行政给付，都必须涉及人类权益的保障，例如行政处罚在什么情况下罚款，什么情况下吊销执照？是单处行政处罚还是和
刑法并用？或者单处刑罚？必须有个标准，不能由行政机关自行决定。过去法律少，公权力很少受到制约，罚款有些达到几十万却没上法院，这样罚款的随意性就很大，这是个严重的问题。这一方面涉及程序，别一方面涉及规范，公权力的行使在某种意义上讲程序比实体更重要，就立法来说，立法的内容可能由立法机关决定，可是立法的程序是必要的，要通过几周的时间，或者开听证会，听取各方面的意见，还要公布，这方面是实实在在的，是对权力的制约。现代民主程序主要是通过选举人民代表的形式使权力受到控制，你不代表我的利益，下次我就不选你，当然现在的选举还有很多毛病，现在的人民代表往往受到政党的控制，实际上人民代表往往是党派成员，选代表实际上在选党。代表当选以后，立法时往往考虑的是党派的利益而不是人民的利益，如果你不代表党的利益，比如说是共和党的利益，那么下次选举你就没机会了，或者优惠没有了，没法免费旅行了，所以有很多人很不喜欢“人民代表”这个名称呀，但为了下次当选，他必须遵照这个程序呀。
就听证会来说，说是有利益关系的人聚在一块表达自己的意见，这是问题都摆在桌面上来了，如果那时你因不按人民的利益投票，你在社会上名声就会很臭，有些程序甚至还规定了将谁投了什么票记录下来，所以我们说，立法程序的控制很重要，行政行为的控制就更多了。你看许可呀、审批呀、招标呀、投标的、考试呀、拍卖呀等等，这些民法的程序即是私法的程序引入到公法上来了，所以程序控制十分重要。我们正在起草程序法，这个法律对解决腐败问题、效率问题是有很帮助的，对解决权力滥用问题、公平问题也相当重要，这是政府的一个顽症，也是人类社会的一个顽症。当然，也不能说有了这个程序就能够解决，这是个必要条件，但不是充分条件，有这个程序法许多问题还不一定解决得了，但没有这个程序法肯定解决不了，这个程序法就像金钱一样，金钱不是万能的，可是没有金钱是万万不能的。
程序在立法、司法都要解决这个问题，这是权力制约的要求，不同的程序、不同的规则对公权力有不同的制约。一般地制约权力的机制分为两类，一类是“power vs power”即“权力到权力”，另一类是“right vs power”也说是“权利对权力”，这个权利制约权力也就是用脚投票，用权力制约权力是因为一切有权力的人都容易滥用权力，这是不易的真理。这里包括了立法权对行政权的制约，司法权对行政权的制约，人们一般叫行政的制约，现在也讲司法对行政的制约。
还有行政权对立法权、司法权的制约，大家为什么不讲这个呢？因为行政权对立法、司法的制约已经存在，实际上行政权对司法权、立法权的制约也是很厉害的。我们的财政权实际上并不掌握在人大手里，都掌握在财政部手里，美国国会不发钱，白宫要放两天假，财政部不发钱，人大可能要放两天假，人、权、钱都包括在行政权里了，这次“十六大”报告讲得很好，党要依法执政，党要在
宪法范围内活动，以后可以探讨我们国家的这种模式，共产党要在
宪法与法律框架内活动，那么这个公权力制约要建立一个什么新的模式，这个模式不等于西方的模式。
