|
B市当局对于基层法律服务系统的状况的基本评价是，财政支付的司法助理员编制太少，律师也不符合需求。全市369个乡镇，乡镇司法所街道办共72个，工作人员有169人，其中专职从事司法工作的有70多人（亦即平均每个所有一个专职司法助理员，其他都是一些兼职），法律服务所有94个（其中72个与司法所合一），法律工作者342人（系指司法助理员以外的招聘人员），其中80％在农村。该市一个县城或一个区二、三十万人，大县人口有七、八十万人，法律工作者40多人，有五、六十个乡镇达不到一个乡镇有一个司法助理员的标准。全市注册律师105人，其中60人在市区。全市人民调解委员会共有2930多个，人民调解员是12000多。全市律师和法律工作者总和与人口比例为1：20000，如果按照A市的计算方式，将政府财政编制的司法助理员计入在内，则比例为1：4919。不过由于律师主要集中在市区或者城区范围内，在县级的很少，县级以下的民间纠纷主要是靠基层法律服务工作者来提供服务。B市基本上有两条线，铁路以北是农村，铁路以南就是发展经济的开发区，所以法律服务是两条线：一条是面向农村，一条是面向城市。由于B市的律师有限，政府财政能够支持的司法所也不足，因此在市区和附近地区，有几个法律服务所是完全不靠当地财政支持而靠自身发展起来的。
2、B市法律服务所的基本状况
2．1法律服务所与基层政府及附属机构之间的关系
“两所合一”的体制：在设有司法所的乡镇，法律服务所与司法所是两所合一，即“两块牌子，一套人马”。但双方在经济上是分开的，法律服务所算是自收自支，司法所是法律服务所的管理机构。司法所的行政职能中包括代表当地党委政府处理一些劳务纠纷，但司法所作为行政机构，解决纠纷应当是免费服务。于是司法助理员同时作为法律服务所的成员，也要办理一些收费服务的法律服务案件，他们与招聘的法律服务工作者通称为法律工作者，与法律服务所之间有一个分配方案和政策，司法局统一规定个人与法律服务所之间是五五分成。所里提成的部分用来搞司法行政工作，但有时个人做司法行政工作时还需要从个人分成的那部分中支付临时费用，事后有的报销，有的不报销。有些所里还从个人上缴的积累资金中给个人办养老保险等。此外，司法所要收一点管理费用。
但事实上，法律服务所的所有人员都被当成行政人员使用。因为司法局有很多具体的行政工作，比如指导人民调解、刑事安置帮教、社会治安综合治理、法制宣传等行政职能，都要靠司法所去落实，而司法所许多都是“一人所”，而且这些行政或公益性职能都没有专项经费，因而司法所事实上要靠法律服务所来支撑。不仅在人员上，所有这些行政事务都是法律服务工作者来完成，而且在经费上，每个法律服务所一年的收入的10%至40%用来做司法行政工作，司法助理员或法律服务工作者除按规定比例上缴收入的一部分之外，常常还要在具体经办某项行政事务时支付一些诸如车费、餐费等。以临近该市城区的某所为例，2002年该区司法局在编人员是24人，在乡镇的行政上司法助理人员只有3人，机关上某处2个人，而公证处只有1人，没法再分了，再往下派，“家里面”就没人了。所以在该局辖区内的14个司法所，大部分都是法律工作者兼任司法所的所长。法律服务工作者一年之内参加司法行政工作是489人次。
因此，司法局领导说，我们市如果把法律服务所撤完的话，司法所就全部垮掉了。司法所所长们对于要把法律服务所分出去的想法感到愤愤不平，说：“现在乡镇机构改革还要求把法律服务所的人改出去，你说你改人家干什么？人家本来就是自收自支的，人家又不从你那拿钱，又不占你的编制。基层法律服务所通过司法所开展的一些司法行政工作来宣传自己，加强当地群众对他们的认识和了解，对他们开展在当地的法律服务也是一个促进。”另一位所长说，我们这里面对的贫困群体是大多数，我不知道上面是怎么想的，如果说这块真的要退出法律服务市场的话，真正受到伤害的是那些贫苦的群众，而不是我们。我们当然可以不从事这个职业，如果考不取律师的话，我们随便找个什么事也能解决我们的生活问题，那真正的受到损失的是广大的贫困群体，他们请不起律师，律师要高价，律师十年寒窗才考了个律师本，认为应当要回报。（这也符合成本收益的经济规律。）
共生现象：从司法所与法律服务所之间的关系中，我们隐约看到一种共生现象：一方面，作为官方行政机构的基层司法所依赖于法律服务所和法律工作者，甚至可以说法律工作者是在用自己的钱、自己的时间和精力为政府办事，另一方面，法律工作者也从司法所/法律服务所中得到了某种无形或间接的回报，比如法律工作者与政府部门合署办公使其获得了一定的政府/官方色彩，而这一身份的光环使他们在社区尤其是农村中具有了一定的“权威”，或至少是得到了乡村民众某种认同的分量；同时以带有官方色彩的身份经办大量的司法行政工作，实际上也借此扩大了法律工作者与社区民众的接触范围和影响，从而增加了案源和竞争力。
这种共生现象还体现在法律服务所与当地派出所之间的关系。依托于法律服务所的司法所有一项重要职能是直接参与矛盾纠纷的排查、协助当地政府处理矛盾、指导和参与人民调解。这些职能跟派出所发生一些交叉，派出所主要是处理刑事案件、治安案件，也就是一些对抗性的矛盾，但是邻里纠纷、婚姻纠纷等等，要靠法律服务所。不过当地政府、派出所和律师或法律工作者之间的沟通工作是非常好的，有的司法所专门在派出所设立办事处，就象联合办公一样，派出所管辖治安案件时限于精力和职能方式，一般都会介绍当事人到司法所，然后交给法律服务所或调解委员会处理。2002年该市某区司法所法律服务所和各人民调解委员会调处解决的纠纷占了派出所收的案件总量的67%。
自我定位：不过对于调查者关于“共生”的说法，法律服务者们表示异议。他们说，老百姓恰恰是看到法律服务所和政府有明显区别，所以才信任他们；如果说是他们是政府的部门，老百姓反而不信任。有些乡镇干部下去会找不到饭吃，但是法律工作者下去老百姓还会想办法给做点好吃的。一位女所长说：“我那有两个办公室，一个是司法所办公室，另外一个是法律服务所办公室，老百姓来咨询的时候就来找法律服务所，而不去找司法所，因为老百姓觉得司法所是政府的部门，会帮着政府说话。老百姓觉得我们法律服务所的信誉比较高，他们有什么事情都是来找我们而不是找司法所，因为他们觉得我们这有公道。” 许多人甚至当着他们局长的面明确表示宁可跟司法所分开，一个办公室两块牌子的设置造成的缺陷是，政府在需要干事的时候就用他们，不干事的时候就不管他们。
法律服务所的这种自我评价，可以从其他事实中找到一些支持，那就是在B市法律服务所的业务中，有政府及乡镇管理的企业大量聘请法律工作者作为法律顾问，2002年，B市法律服务所在该市担任乡、镇、村政府和企业法律顾问的有1517家。当地政府和企业在对外经济交往中签订各种合同，一般都会来跟两所商量，然后由他们出具法律意见书并签字（当然这样的签字只是对内不对外），通过这种方式，对政府依法行政和企业依法经营的意识也有很大的影响。这些法律顾问一方面成为政府优化管理的助手，另一方面成为乡镇干部与群众之间的中介。在经济相对发达的开发区，有很多投资在建的工程项目，土地拆迁安置的矛盾比较突出，在对待土地拆迁、人员安置上，法律服务工作者协助当地派出所政府部门做了很多工作，从法律咨询方面给很多拆迁户吃了定心丸。而在广大农村，这些法律工作者也通过他们非官方角色或中介意识取得了老百姓的信任。一位女干部说，她在某乡任两所的所长时接手了一个情况很复杂的村，那个村的企业比较多，人口比较少，老百姓跟集体企业之间的纠纷特别多，上访的特别多。比如有个集体企业效益很好，但老百姓却没有得到什么回报，村干部拿了很好的待遇却不给老百姓干事，老百姓就想，宁愿把这个企业关闭了，宁愿自己出去打工，也不愿把钱拿给他们。后来村里聘请了这个所的两位法律工作者去当法律顾问，一年收取服务费1000块钱，处理了很多矛盾，也给双方带来了经济效益。
一位参与调查的法官也说，农村司法所消化了很多矛盾。“其实基层政权主要工作也就那么两大任务，一个就是发展经济；二个就是消化矛盾。现在的基层政府不知道在做什么，经济没有发展上去，矛盾和纠纷倒是很多。我们下乡的时候经常会听到很多反映的情况，但是我们也不可能解决。”很多问题都是基层司法所/法律服务所来解决的。他们人又少，又勤快，如果真正的政府能够对基层法律服务稍微支持一点，拨一点经费，很容易也就把他们的困难解决了，一个乡镇里面几十个工作人员，但是他们的法律服务工作者也就只有一两个人。
与调解委员会的关系。在广大农村，调解工作虽然依托于乡镇和各村，但实际上也主要是靠基层法律服务所。每个村村委会都设了人民调解委员会，人民调解委员员会直接由司法所来指导和管理，农民对调解员很相信。例如m县有法律工作者38人，2002年共调解民事案件是 2719件，防止自杀13件15人，防止民间纠纷转化为刑事案件47件81人。按照新文件要求，人民调解是不收费的。所以根据这个意见的要求，必须有一定的经费资助，按规定是要求拨款，是要求政府拨费，但个要求不是硬性的，政府没有拨款。乡镇的财政也没有拨款，乡镇就赤字一年就几十万，他哪来的钱给你拨！所以现在这个文件一下来，在乡镇一级设立人民调解委员会就挂了一个牌子，但事实上工作还是法律服务所在担负，乡镇的领导挂个名，一般由乡镇的镇长或者副镇长调解委员会的主任，司法所所长（也就是法律服务所所长兼司法助理员）做了人民调解委员会的副主任。这样一来，司法所/法律服务所调解就不能再收费了，唯一的收入来源也切断了。局领导说，农村财政有困难，也不可能投入那么多钱给你专门搞这个调解，但是在实际工作中又需要人民调解，比如打架纠纷，如果没有有经验的人去处理，矛盾就很容易激化。但是司法所或法律服务所的人做调解又没有效力。根据最高人民法院的那个意见，人民调解是不收费的，调解结束后有个调解协议，协议上是要调解委员会盖章才具有合同效力，这就存在一个冲突：一方面，没有任何财政支持，不收费是不可能的，所以还是在收费，只是以法律服务所的名义收费；另一方面，如果盖了这个章，就绝对不能收费，如果收费，调解协议就没有了合同效力，如果要合同效力的话，就不能收费。 工作在不断加码，收入却日益减少，逼得很多司法工作人员都改行了，城里有什么地方招聘，就走了。某所2002年还有法律工作者49人，2003年只剩下38人。目前38人中有10人参加了2002年的司法考试，成绩都在240-340分之间，但包括一些很好、很能干的法律工作者也想走，他们觉得趁着自己还年轻，该走的时候赶紧走。
|
