二、公益团体。公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会。它代表了某一领域内某些人的共同利益。当公益团体的成员受到违法行政行为或类似行政行为侵害时，公益团体作为成员利益的代表人，有权亦有责任为维护成员的利益，向法院提起诉讼。尽管法律面前人人平等是一条
宪法原则，但实际上由于诉讼主体诉讼能力的不同，弱势方在维护自身权益时，仍会处于明显的劣势。公民个人，在维护自身合法权益时，其诉讼能力与强大的行政机关或垄断性组织相比，明显不足。而公益团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，与行政机关或垄断性组织进行对抗。公益团体参与到公益诉讼中来，不仅在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。在我国，公益团体要成为公益诉讼的原告，不仅面临程序上的限制，还有实际上的困难。一方面，我国民事诉讼法仅规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但是，
民事诉讼法并未对支持起诉的方式作出规定，也未授予社会团体当事人的主体资格。社会团体无法直接参与到公益诉讼中来，其发挥的作用自然大打折扣。另一方面，我国公益团体的体制仍未完全转变，仍具有较强的“官办”色彩，甚至还是行政机关的附属组织。让行政机关的附属，代表行政相对方，去起诉行政机关，就像让儿子状告父亲一样，会显得底气和动力不足，也无法真正获公众的信任。公益团体应在公共利益受到违法行政行为侵害时，坚定地站在公众的背后，成为公民与行政机关对抗的坚强后盾。
三、检察机关。公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的响应和支持，即使公民个人或公益团体愿意提起诉讼，也可能因为诉讼能力的欠缺等原因最终未提起诉讼。于是，就会产生某些公共利益无人问津的尴尬局面。权益保护不应产生真空，没有捍卫公共利益的力量，正义就成为空谈。在这种情况下，代表国家具有公诉权的检察机关应是合适的起诉人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也是可行的。根据分权制衡理论，以公权制衡公权，是防止权力不当行使的基本模式。当行政权力超越其法定范围，侵犯了公共利益时，作为另一公共权力的代表者——检察机关就应对行政权力予以制约。在我国，检察机关还是法律监督机关，对于违法行政行为对公共利益的侵害，理应行使其监督权，提起诉讼。所以，“检察机关提起诉讼并非基于一般意义上的诉权，更不是代替行政相对人行使诉权，而是基于其自身所具有的法律监督权。”④在英国，检察总长可以主动请求对行政行为进行司法审查，也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉。在美国，司部门可作为原告，对危害公共利益的行为提起诉讼，如著名的美国司法部诉微软公司反垄断案。令人感到欣喜的是，我国的一些地方检察机关已经开始主动地参与到公益诉讼中来了。例如山西省法院审结了两起由检察院提起的民事诉讼，一例是河津市中医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有的财产而提起诉讼。检察机关利用其独立的
宪法地位和法定监督权，对行政权力予以限制，对危害公共利益的行为提起诉讼是有积极意义的。
