论我国公益诉讼制度的构建
林立
【摘要】本文从建立我国公益诉讼制度的必要性出发，分析了公益诉讼的诉讼范围和原告主体资格，并借鉴西方国家的相关司法经验，探讨如何构建我国的公益诉讼模式。
【关键词】公益诉讼
【全文】
传统诉讼理论认为，
民事诉讼法的目的是保护私权，是运用公权对私权争议予以裁断的诉讼制度，
行政诉讼法的目的是保护公民合法权益，监督行政权力，防止公权对私权的侵害，也就是说，
行政诉讼法是私权对抗公权的武器。但实际上，我国的
行政诉讼法并没有实现保护私权免受公权侵害的立法目的。一方面，行政权不断膨胀、扩张，甚至已开始超出行政领域，向立法、司法方向发展，另一方面，传统上监督公权的行使，是根据分权制衡理论来加以实现的。而这种传统的公权制衡机制是无法有效地控制行政权的扩张。这必然导致行政权的腐化和不当行政行为的增多，而私权在受到不当行政行为侵害时，公民又常常无法通过司法途径得到有效的救济。所以，有必要在传统的救济渠道外，开拓新的救济渠道。公益诉讼的出现，使我们看到了一种新的公权制约模式。公益诉讼突破了民事诉讼与行政诉讼的分界和传统的当事人适格理论，放宽了原告的主体资格限制，使更多的人得到司法救济，使行政行为更加公开化，透明化，弥补了传统司法救济模式的空白。但是，我国的公益诉讼仍处在起步阶段，司法界面对这一新类型的诉讼模式时，显得意见不一、犹豫不决，学理界也未完成对其理论的系统化。所以，学理界、司法界都有必要对公益诉讼制度进行研究，共同构建其理论框架，建立以保护公共利益为出发点的公益诉讼制度，以“私权制衡公权”①，将公共权力的行使直接纳入司法审查。
公益诉讼的范围。
公益诉讼是指为维护公共利益，对侵犯公共利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：“（一）政府机关的不当行政行为；（二）政府机关以行政权为根据的民事行为；（三）政府机关行政权行使的不当事实行为。”②（四）政府机关消极的不作为行为。其中，（一）政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为，前者如“行人违章撞了白撞”，后者如批准铁路春运涨价30％。（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。（三）政府机关行政权行使的不当事实行为，包括所谓的形象工程、公款旅游等等。（四）政府机关的不作为，包括不履行法定职责、对违法行为不予制止等等。以上行政行为具有以下特征：一、合理性存在缺陷。这些行为并不一定违反法律的强制性规定，但在正当性、合理性方面存在缺陷。二、危害公共利益。公共利益指全社会或某一领域的共同利益，可视为许多个体利益的集合，具有分散性、广泛性、不确定性和开放性。以上行政行为并不直接针对某一个体，其行为的实施最终危害的是公共利益。三、不可诉。根据我国的
行政诉讼法，行政行为的相对人只能对违法的具体行政行为提起诉讼。而以上行政行为却未达到违法性和具体行政行为这两个法定标准，属不可诉的行政行为。行政相对人在被上述行为侵害时，实际上被剥夺了诉权。除了以上行政行为，还有一些非行政机关却具有一定的行政垄断权的机构或企业作出的不当行为，对公共利益同样具有危害性，例如中国移动公司强制收取来电显示费，自来水公司规定对未达到最低用水额度的个人、单位征收基本费用。由于学理界对此行为尚无通说，在这里，我们姑且称之为类似行政行为。这些机构或企业并不是行政机关，却在我国现行的特殊体制下具有某种类似行政权的垄断经营权，在与公民个人发生经济往来时明显处于绝对优势地位，其实施的不当行为对公共利益具有危害性。
