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从法学角度看，制度特指具有法律效力的强制规则。从经济学上分析，制度的内涵则更大一些，可以分为正式制度和非正式制度。正式制度的涵义等同于法学上的概念，非正式制度则指习俗和行为准则等内生规则。但总而言之，制度的本质是人们发生相互关系的指南，它通过向人们提供一个日常工作的结构来减少不确定性，它确定和限制了人们的选择集。一个社会的生活是否在制度（规则）的统治之下，一个社会是否有序，并不必定需要以文字体现，而要看社会生活是否体现出制度。
（二）制度建设的本土化特征。“渐进式”的改革使中国的经济持续高速增长，市场化进程取得了突破性进展，其成效远远超出了俄罗斯及东欧各国。但是同时，城乡二元经济结构、地区发展不平衡、部分行业发展缓慢等问题也日益凸显，成为经济进一步可持续发展的主要障碍。在这一背景下对中国经济社会制度环境的演化进行考察，我们不难发现：1、制度建设是伴随着经济发展而渐进完成的；2、整体制度建设是由多个局部制度的完善构成 ；3、经济发展在逾越每一瓶颈约束时，相应的制度环境也必然会得到完善；4、制度没有建设好的领域，瓶颈约束不可能真正消除；5、瓶颈约束的存在，导致经济不能深化发展。
三、开发性金融制度建设的价值取向
（一）制度缺损的考察。科斯教授在1991年诺贝尔经济学奖授奖仪式上断言：“没有适当的制度就不可能有任何重要性的市场经济 。”这句名言被中国经济社会的制度环境充分验证。由于历史的原因，中国社会的法治基础一直较为薄弱。以金融领域的法治状况为例 ，经过多年的发展，如今金融法律、法规和规章的数量已略具规模，宏观框架业已初步形成，但由于“法之难行”现象较为突出，法律制度不能发挥应有的实效，成为整体制度环境缺损的病症之源 。在这种环境下，机会主义倾向很容易泛滥起来：如果不守规则可能带来个人更大好处的话，即使规则是为人们了解的，人们也往往不守规则。
商业信用缺乏，诚信观念淡化，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究，对公序良俗的漠视等现象都是制度缺损的具体表现。因此而导致的后果是，经济改革为此付出了高昂的成本。金融深化难以推动，“惜贷”问题严重，制度缺损的领域得不到有效的融资支持，市场经济改革不能深化，制度缺损成为我国经济可持续发展的瓶径约束。
传统政策性金融，曾经一度在忽视制度缺损的情况下，简单地贯彻执行国家政策性金融政策，项目评审不严，贷款回收不力，借款人逃废债更是蔚然成风，不良贷款率因此而长期居高不下。商业性金融尽管逐步剥离了融资风险较大的政策性项目，但由于对制度建设的重要性没有深刻的认识，贷款质量仍然不能得到有效保证，存量不良贷款尚未化解，不良贷款的增量又不断扩大。滞后的制度建设不可避免地给各类金融机构带来了潜在风险。
（二）木桶定律的启示。经济学著名的木桶定律可以从另一个角度给我们很好的启示 。木桶盛水的多少不取决于最长的板块，而是取决于最短的板块，所有的漏洞和缝隙都会导致水的流失。木桶定律还有三个推论：第一、只有构成木桶的所有木板都足够高，木桶才能盛满水；第二、所有木板比最低木板高出的部分都是没有意义的，高的越多，浪费越大；第三、要想增加木桶的容量，应该设法加高最低木板的高度，这是最有效也是最直接的途径。
在当前的经济发展阶段，就整个经济社会的可持续发展而言，瓶颈领域欠发展、融资支持不到位和制度缺损依次成为最短的木板。依据木桶定律，当前经济可持续发展的关键是解决好瓶颈领域的制度缺损问题。由于以吸纳存款为信贷资金来源的商业银行秉持稳健经营原则，对风险较高的瓶颈领域进行融资支持当然成为开发性金融的历史使命。但是，简单的资金供给并不能改变瓶颈领域制度缺损的局面，主动的制度建设才是解决问题的根本办法。
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