调解委员会主任对于我们一个问题的回答正是我们预测到的答案：C县调委会工作的成效很大程度上依赖于调解员个人，他担任调解员已近二十年了，这些制度和档案都是他任职以来逐步建立的，老百姓对他很服气才把案件交给他处理，而且处理完了之后不必再上法院、找律师，其他村的调解委员会就没有这么好。我们感觉他象当地的族长，尽管他个人对于老百姓不服他的调解向法院起诉并不排斥，尽管我们也相信这位老共产党员也不会压制当事人行使权利，但是从制度意义上，我们对于治保主任兼任调解委员会主任的安排仍心存余悸，这种安排所蕴藏的风险完全要依赖于象老主任这样人品和威望的个人去排除了。
四、上海市D区基层法律服务现状考察
（一）D区法律服务所
1、基本情况
D区地处上海南部边缘地区，全区总面积687平方公里，常住人口64.1万，下辖16个镇，1个工业综合开发区，1个化学工业开发区，1个海湾旅游开发区，1个现代农业园区，1个海港综合经济开发区。2003年1—9月份，全区完成三次产业增加值100.8亿元，同比增长25.5%；全部财政收入23.1亿元，同比增长40.1%；外贸出口总额5.1亿美元，同比增长48.8%。D区经济状况在全上海排名倒数第四位，而且人口流动比较大。现在农村种地的已经很少了，D区农村人口不到10%。
2003年，D区的法律服务所由2000年的22个逐年减少到15个，其中1个合伙制法律服务所（N所），14个镇级事业单位法律服务所，有8个法律服务所实行自收自支，5个法律服务所实行政府差额拨款，1个法律服务所实行政府全额拨款。法律服务工作者由2000年的71名逐年减少到59名（其中男女性别比例为86%：14%，大专以上学历占61%，30—49岁的占59%）。2003年1—10月，共受理各类民事案件953件，与2000年2267件、2001年1808件、2002年1403件相比，显然呈下降趋势。其中代理诉讼706件（2000年为1001件，2001年为961件，2002年为811件）；调解纠纷138件，相比2000年359件、2001年292件、2002年158件也呈相同幅度下降。
D区有律师事务所共5家，只有1家合伙所，4家合作所，还有1家是个人所，正在筹办中。D区的律师共42名，其中专职律师有39人，3个聘用律师，9个公职律师。 律师所的分布非常不均匀，在D区所辖的近二十个镇和开发区中，仅有的5家律师所中有4家都在同一个镇，即经济相对发达的N镇。
除法律服务所和律师事务所之外，司法局还设立了独立的法律援助事务科，与基层科平级。同时，调解委员会已实现了网络化，在镇一级由司法所和法律服务所的人来主要担任，在村一级也有调解委员会，各小组设人民调解信息员，在人比较多的劳动密集型企业里也设立了调委会。居委会也设立了调委会。
就民事案件的总体状况来看，D区法院的案件呈增长态势。有两类案件特别突出，一是城市化过程中产生的土地征用补偿纠纷和房屋纠纷，一是由于外地来打工的比较多，劳务和人身伤害纠纷突出。此外，由于现在农民都有钱了，加之法律意识的增强，继承纠纷较快增长。而传统案件如赡养纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷也比较多。
2、D区法律服务所的体制变迁
（1）试点雏型
D区乡、镇法律服务所于1985年建立，当时的业务范围只是开展代写法律文书、法律咨询和调解等工作。自1988年2月，司法部颁布1987年《关于
乡镇法律服务所的暂行规定》以后，“法律事务所”更名为“法律服务所”，并按照暂行规定的要求建立和完善了法律服务的管理体制、业务工作、人员组成等规范。
（2）自收自支
从1992年开始，基层法律服务所机构步入了一个新的发展阶段。1994年，D县（现行的D区）司法局为了提倡有偿服务、加强行业竞争、促进事业发展，向县政府要求法律服务所实行聘任制，优化结构；实行自收自支，独立核算；实行目标管理，岗位考核。到1995年，全县21个法律服务所，有4个仍实行政府全额拨款，4个仍实行政府差额拨款外，其他13个法律服务所全都实行了自收自支。
（3）脱钩改制
2001年3月，D区司法局根据国务院《关于经济签证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》和司法部《基层法律服务所脱钩改制实施意见》的要求，开始基层法律服务所的脱钩改制工作。2001年12月，D区N所脱钩改制为全市首家合伙制基层法律服务所。一年后，2002年7月，司法局全文印发了张福森部长在上海考察时的讲话，随后转发了司法部9月12号颁发的《
司法部关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》。该意见明确要求基层法律服务所必须依托社区，坚持面向基层、面向社区，面向群众，提供公益性、非营利性服务，不能成为“二律师”，不能中介化、市场化。至此，该区停止了法律服务所的脱钩改制工作。
（4）政府“收编”/“收购”
2003年8月，D区编委下发了《关于上海市D区各镇法律服务所列入集体事业单位的通知》，确定将各镇法律服务所列入集体事业单位，经费实行收支两条线，由镇政府全额拨款，人员编制为3名。但司法局掌握着资质评价权和人事调动权，法律工作者需要参加司法局组织的考试，其人事权调动采取由司法局纵向调动（过去是镇政府横向调动），这样保障了人员的稳定（比如镇政府不能将法律服务所的人调动到其他部门），有利于人员业务的熟练，方便工作的指导和考核。法律服务工作者每年都要接受一次正规的业务培训（我们去调查的那几天，正好赶上全市法律工作者分片培训），由大学教师和律师授课。收编之后，法律服务所与基层政府之间的关系实际上体现在横向和纵向两个方面。
政府全额拨款，实际上是收编或收购了法律服务所。法律服务所的财政采取收支两条线，其收入及其上缴镇政府的利润与政府向其拨款数量之间没有任何关系。比如Q村一年获得拨款20万，以支付6个人（3人为编制内的，3人为聘请的）工资、年终奖金、福利等等。作为回报，法律服务所的工作重心，由过去以代理诉讼和企业法律顾问为主，转变为政府服务，向社会群众提供公益性服务。
法律服务所与司法所、调解委员会的关系也很清晰了。调解委员会的主任由司法所所长担任，法律服务所也参与调解委员会的工作，但司法所是司法局的派出机构，法律服务所是镇里面的一个事业单位。法律服务所现在的主要工作是协助司法所和司法局，做法律宣传，法律咨询等。不过，法制宣传有一个常设机构，就是普法小组，小组由区委书记、区长和政法委书记等组成，设立一个普法办公室，一直到镇都由相应的一把手来组成。宣传经费是有财政负担的，因为都是一把手来做主，所以对这一块宣传的工作推动的比较大，而不需要依靠司法所或法律服务所的人员了。另外，D区和上海其他地区一样，设立了一个110联动热线，一般如果有民事案件的话，就会转到我们司法局，大部分都是司法所的人去办理了，也不再需要法律服务所去做。
