在中央地方关系上,中国法学界的另一派观点同样值得注意。这一派大致强调中国的改革就应当是“小政府、大社会”,要弱化中央的权力,甚至有人明确主张采取联邦制。这种批评也有道理,目前确实在一些方面,政府(有时并不完全是中央政府)还管得太多,管得太死,有必要放权。但是,这一点同样不能变成一种口号,变成一种意识形态,一种教义,认为政府或中央政府“管得越少越好”。这种观点至少是不完全的。“小政府”的前提是要先有一个“大社会”,但在现实中一个“小政府”并不必然导致、伴随或等于有“大社会”。中国传统社会的政府显然很小,但是老百姓却只能属于一个个比今天更小的“社会”。如果一味强调小政府,即使在当代中国的现状下,弄不好也会出现“弱政府,小社会”。一个弱政府不但不可能为社会提供必要的公共物品,例如国防和治安,社会福利,甚至很难保障人民的基本权利,人们将不得不更多依赖地方宗法家族势力或地方群体(小社会)。换言之,就总体来说,没有一个良好的强有力的全国政府,公民就不可能享有作为公民的权利【23】。
但中央地方分权确实有必要制度化。考虑到以下一些因素和情况:中国是一个政治经济文化发展不平衡的大国,中国过去50多年来已经积累的分权经验和实际形成的一些惯例和制度,制度具有保持预期稳定的优点,中国的制度转型将是一个比较长的时期,中国市场经济发展水平和各地区之间的联系正在而且必定会日益加强,法治在中国的历史必然性,如今中国已经没有如同毛泽东、邓小平这样的魅力型的政治领导人了,因此,可以而且必须进一步考虑如何从一种注重实践的眼光来总结50多年来的政制经验,注意以制度化来保证和稳定中央与地方的分权,逐步使作为一种政制策略的两个积极性转化为中国政制制度的一个重要组成部分,使两个积极性都得到制度化的保证。一方面是保证国家的统一,另一方面是为地方性秩序的形成发展创造可能性和激励因素。
事实上,自1990年代以来,在中央和地方分权问题上,中国已经有了相当一些制度创新并且有越来越强的制度化趋势。例如在立法权上,1979年《地方组织法》、2000年《
立法法》都规定了地方的立法权限,尽管受制于单一制的理念,后者有意避免使用地方立法权的概念。此外,中央还给予地方一系列改革开放的政策。但是,我更希望强调一些并不为法学家视为有政制意义的经济改革的措施和制度创新,例如1990年代以来的税收制度和银行体制的变革【24】;强调一些具有制度化意义的重要措施,例如近年来中央政府为减轻农民负担采取的一系列经济决策;强调一些已经形成的关于地方官员特别是省市长任免的政治习惯(ｐｒａｃｔｉｃｅｓ)。
由于传统
宪法模式的限制和知识的自我限制,中国法学界(也许宪法学界尤甚)习惯于把诸如税收和银行体制这样的变化仅仅视为经济制度的变革,但这些变革其实是具有深远意义的重大政制变革。政制并不仅仅关涉狭义上的政治问题,它的最核心问题就是权力和利益的分配。税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位,因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法【25】,因为财政关系是政府间关系的核心问题【26】。只要回顾一下美国的历史,就可以看到,美国的个人所得税制度就是通过
宪法修正案建立的;美国宪法史上的一个重要性被认为(因此未必)仅次于马伯利诉麦迪逊案的麦克罗诉马里兰州案,就同时涉及联邦设立银行以及地方政府征税的重大的
宪法斗争。进入上述制度变革的中国社会语境,就更可以看出它们具有的政制意义。1994年的税制改革按照中央与地方的事权划分了各级财政的支出范围;根据财权与事权相统一的原则,划分了中央与地方收入;实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。这一改革表明了中央和地方的财政权划分,地方政府不再如同计划经济条件下,没有财权了。实践表明,分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。【27】因此,早在5年前甚至更早,就有中国经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”【28】。1998年中国中央银行制度改革,废除了按行政区域设立省级分行的制度,跨省区设立了9大分行,直接对中央银行负责。这种制度变革基本上剥夺了各个省、市、自治区首长干预地方银行从而影响国家金融政策的可能,提高了国家货币政策执行的效率,强化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观调控,这表明中国的经济、政治统一性的加强,标志着中国各地经济的内在联系进一步强化。【30】
因此,近年来中央政府关于农村税费制度改革等一系列措施也就不仅仅是减轻农民负担,它们同时强化了中央政府在乡村的治理能力,乡政府将在更大程度上被纳入国家的官僚体制,因此有可能从根本上改变长期存在的中国先前乡政权一级的“绅权”性质【31】。
甚至,目前的一些尚未充分展示其潜在的政制意义的政治惯例,也可能随着时间的延续而获得政制制度的规范意味。例如,近些年来,各省、直辖市的行政首长实际上都是由中央政府确定候选人,最后需要地方人大以“选举”方式认可。这种做法,既不同于许多单一制国家的地方行政首长中央委任制,其政治合法性来自中央授权;也不同于联邦制国家地方政府首长的选举制,其政治合法性来自地方选举。中国目前这种地方首长的任职制度,一旦稳定下来并制度化,就创造了中央与地方关系的一种可能,成为一种中央与地方相互制约的具有政制意义的制度。【32】可以说,这一
宪法惯例已经给中国的单一制政体带进了联邦制的因素。当然,我并不想夸大这一
宪法惯例在目前的实际意义,甚至我不能肯定这种意义一定都是正面的;我想指出的是确实有这样的制度因素在发挥一定的作用。【33】我们应当进一步研究和重视这一正在形成的政治惯例,它完全有可能在适当之际展现出它的制约力。实际上,真正起作用的制度往往是“寻常看不见,偶尔露峥嵘”的,“看不见”(常规)和“露峥嵘”(冲突或例外)都是制度起作用的方式;一个需要时时“露峥嵘”的制度反倒可能意味着这里还没有严格意义上的制度。【33】
