毛泽东甚至想把这一思路进一步贯彻下去。他在讲话中提出地方的上下级关系,强调“省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”;还简单提及省市与省市之间的关系,“要提倡顾全大局,互助互让”。要求各级领导人“好好研究讨论,并且每过一个时期就要总结经验”。
有几点必须概括一下。第一,毛泽东分析讨论这一问题的基本前提是要巩固中央的统一领导,放权不能危及中央的领导权威。第二,在中央与地方分权的问题上,毛泽东关心的是中国面临的问题而不是书本上的概念,他更关心“实”(可行且有利于中国发展的制度)而不是“名”(联邦制或单一制)。因此,尽管苏联是联邦制国家,他却认为其权力过于集中;相反,由许多国家组成的当时最多也只是有共同体之萌芽的欧洲,在他眼中却已然是一个分权的政治实体;后来西欧的发展也印证了毛泽东隐含的预见【15】。与第二点相关,第三,毛泽东对中央与地方的分权问题显然有
宪法意识,但基本上拒绝了将其制度化。无论是强调“商量办事”,是强调“目前”,还是要求“每过一个时期就要总结经验”,都蕴含了至少在当时对制度化分权的否弃。第四,同样与上面几点相联系,毛泽东从经验出发,而不是从概念出发,寻求按照事务的类型(例如工业、农业和商业)来发现分权的可能性(这一点与国外的分权的经验其实是一致的),并且试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间。
四、成 就
从后来的历史发展看,这一思路应该说大致是成功的。就总体而言,过去50多年里,特别是改革开放以来的1/4个世纪里,一方面,中国保持了国家的统一,政权的和平转移,各地经济逐渐形成整体,地域观念和地域经济的独立性大大削弱;另一方面,地方的自主性、积极性也增强了。中国已经形成统一的现代民族国家。尽管目前有地方保护主义,还需要时间和措施来解决,但从总体来说,它已无法对国家统一的政治体制构成重大威胁,不大可能构成政制层面的危机。新中国基本完成了中国人近代以来一直追求的统一、独立、自强的战略目的,确立了促进中国经济、政治、社会发展的最重要的前提条件。从实用主义的角度看,两个积极性的基本思路是当代中国政制形成的一个成功的选择。【16】
50多年中,似乎前30年侧重于强调集中,后20多年侧重于强调分权,相对稳定的格局是在改革开放以后才真正形成的。但是这样的理解过于简单了。因为,正如前面提到的,在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,根本谈不上分权;民国初年的所谓“地方自治”不过是对地方割据的一种修辞性承认,它带来的只是战乱。只有在中央和地方之间建立一种相对稳定且比较紧密的政治关系之后,分权才有可能。在这个意义上,后20多年的分权其实是以前30年的集权为前提的。
必须注意,即使在1978年以来总体上的分权进程中,保证中央的集中统一领导仍然是一个重要的补充性应急措施。例如1988年,当中国经济过热,面临着治理整顿之际,邓小平就强调中央要有权威,强调地方政府不能搞违背中央政策的“下有对策”【17】。邓小平还专门引证了文化大革命后期的八大军区司令对调【18】。在事关中国统一的关键时刻,邓小平仍然强调中央的集中统一领导,以政治权威、党的纪律作为必要的政制约束之补充。
还必须指出的是,尽管近20多年来中央似乎仍然不时有“收”有“放”,但就总体说来,具体措施确实与前30年有很大的不同。最突出的是,经济手段变得日益重要,而不再以激烈的政治措施为主。这一点,在1990年代格外明显。
这种变化固然有治国策略的转变,标志着执政党治国经验的累积。但是,这种转变也恰恰是由一系列经济、政治、社会和文化条件的改变支撑的,其中包括前30年间积累下来的一些条件。首先,一个如今几乎无人提及但在我看来相当重要的因素就是各地方领导人的更替。到毛泽东去世时,各省市的领导人已经全都不再是战争年代独立领导一个根据地或一个大兵团的军事政治型领导人了;尽管各省市当时的领导人还有一些军人出身,但他们在战争年代大多是中级军官,其政治军事影响力相当有限;更多的是相对年轻的政治领导人。尽管1970年代末一批文革中受到迫害的老干部重新担任地方领导,但他们年事相对已高,文革已经在很大程度上割断了他们同中下层党政军官员的联系。新一代地方领导人的政治权威都更多来自中央的政治授权,而不再是个人的赫赫战功和政治魅力,他们已经不像以前的从战火中走出来的封疆大吏那样有能力(尽管未必图谋)同中央政府对抗。其次,毛泽东时代初步形成的技术官僚队伍和相应制度得到改善,并开始制度化(国家公务员考试制度就是其中之一)。按照韦伯的观点,这两者都是法治型统治的重要和必备的前提条件。【19】第三,中国经济的发展,包括全国一盘棋的计划经济,特别是市场经济的发展,使得各地的经济形成有机连带。第四,建国30年后已经形成的现代民族国家的政治上层建筑和意识形态,使各地不再有地方割据的经济和政治可能性。第五,由于经济的发展,特别是由于1990年代中期之后的一系列经济体制改革,中央手中的钱逐年增多,经济调控手段增强了,也更有效了,因此没有必要像以前那样更多依靠政治纪律、人事调整乃至宫廷政治的手段。中央与地方分权的诸多前提条件已经基本具备。
当然,“两个积极性”的思路也不是没有问题。最主要的问题就是“协商办事”进路中的非制度化因素,它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大,受个别领导人的权威和判断影响过大,受客观情势的影响过大【20】,因此有更强的“人治”色彩。非制度化的安排使人们的预期不确定,地方的积极性有时很难充分发挥,地方领导人的创新精神更可能受到压制,并且往往培养出机会主义的政绩观。
