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在新中国成立初期,这个问题可能还不那么明显,因为在中国革命中,党内产生了像毛泽东这样具有崇高权威的领袖。毛泽东的存在几乎就足以保证全党和全国的统一。但是毛泽东不可能万岁,这个问题如果不解决,一旦毛泽东去世,由于必然存在各种分歧,就可能发生政治上的动乱,手握重兵、各有“山头”的军事政治领袖就有可能形成地方割据。这种情况在中国这样一个有长期封建传统的国度中发生的可能性相当大;在中国历史上,这也一直都是各个王朝初年必须妥善解决的问题。尽管中国共产党是无产阶级革命政党,但上述问题和顾虑,对于中国共产党的开国领袖以及这个领袖集团来说,也是不能完全排除的,甚至是不应该排除的。
几乎从一开始,毛泽东就深刻地意识到这个问题;在我看来,这个问题实际伴随了他建国之后的27年历史的一系列决定,包括高饶事件、1959年庐山会议、“文化大革命”都在一定程度上与这个问题有关。当时的其他一些中共高级领导人也都明显意识到这一点,并且也一直强调要反对今天已经很少提起的“野心家”。
与此相伴的是一系列政治措施。就行政而言,解放初期,全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区;各大区设立中共中央的代表机关中央局;除华北外,其他五个大区都设有大区行政机构。1952年8月以后,各大区的一些主要领导人上调到中央,有所谓“五马进京”之说。1954年,由于高饶事件的出现,中央随即撤销了各大行政委员会,令各省对中央负责,以“众建诸侯”的方式进一步削弱了地方割据的风险。【10】许多带兵打仗的高级将帅陆续上调中央,另有任用,削弱了这些军事政治领导人对军队的直接控制。与此同时,设立了更多的大军区,大军区的第一政委由当地省委第一书记兼任。但地方并不控制军权,军权一直归中央军委直接管。省军区、军分区都没有野战部队。
毛泽东和第一代中国共产党的领袖的这些疑虑或担忧并非多余,更不是完全没有根据。事实上,在党内和军内,分别来自各根据地的高级领导人之间也有冲突。从这些冲突中可以看到一个重要的关注点:防止第一代打仗出身的军政领袖长期握有太重的、甚至可能导致分裂的权力。这可以说是维护国家政权的集中统一领导所采取的重要的措施。
在这一历史背景下,我们可以看出中国在当年实行强有力的中央集权,压缩地方权力,几乎不可避免。【11】保证党的统一,国家的统一,权力的集中,消除任何可能危及政权的危险,这是当时的中国共产党的最高层必须注意的一个大问题。从这个维度,我们甚至可以重新理解实行计划经济以及其他强化意识形态的控制所具有的政治意义。
三、“两个积极性”:一种政制策略
虽然保证了国家的统一以及政权在毛泽东去世之后的基本和平的转移,但是高度的集中统一领导带来了很多问题。从经济上看,这些做法带来了中央“统得过死”的问题。1978年以后开始的改革开放在很大程度上就是要解决这个问题。其实,在高饶事件后,中央采取了一系列措施,建立了计划经济体制之后,这个问题就开始表现出来。为此,毛泽东在1956年,在总结建国初期的一些历史经验之后,发表了著名的讲话《论十大关系》【12】,其中的第五节,第一次从政制结构的层面讨论了中央和地方分权的问题。
在这篇文章中,毛泽东从一开始就承认,中央和地方的关系是一个矛盾;要解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。为什么?毛泽东认为,这是因为中国是大国,人口众多,情况复杂。因此,分权管理(毛泽东称之为“两个积极性”)比集权管理(一个积极性)更好。毛泽东明确指出,“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央”。
尽管这篇文章和这一节更多地是从经济建设的角度考察中央与地方分权的重要性和必要性,但毛泽东作为一位敏锐且务实的政治家,也考虑了影响分权的政治性因素。他显然———并且有部分正当理由———不能完全相信中央的官僚的“条条”统治。但毛泽东同样注意“块块”的问题。他特别提到高饶事件,指出,“我们建国初期实行的那种大区制度,当时有必要,但是也有缺点,后来的高饶反党联盟,就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区,各省直属中央,这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性,结果也不那么好”。他希望建立一种相对灵活的政制架构,能在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。
根据当时的经验和实际情况,毛泽东提出几条基本的措施。首先是要提倡“同地方商量办事”的作风。其次,把当时的经济问题(因此排除政治、军事问题)分为两类,一类主要靠中央管,例如发展工业,建立全国的国民经济体系;另一类则主要靠地方管,例如农业和商业。第三,强调限于“我们的经验还不多,还不成熟”,因此这是目前的做法。
这一思路不仅仅是对中国经验的总结。随后,毛泽东明确提到外国的经验。他说,“处理好中央和地方的关系……这个问题,有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同,但是它们发展的经验,还是值得我们研究”。
因此,毛泽东至少是在政制制度层面上讨论这一问题的。直接证明这一点的是他随后关于立法权的话。间接的证明则是,在此后的许多年里,他一直在提外国特别是美国的分权问题的优点。据彭真的回忆,毛泽东曾分析长期中央集权对中国经济发展的影响,认为相比而言欧洲和美国发展就比较快,“一条原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性,美国发展也快,原因则是各州有相当大的自治权”【13】。在文革中,毛泽东接见美国友人斯诺时也提到,中国中央政府集中的权力,“要学你们美国的办法,分到五十个州去”。【14】
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