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首先,中国是一个各地经济文化发展不平衡的国家,它没有统一的市场,甚至在中国经济中占主导地位的仍然是农业,工商业基本集中在东部沿海地区的一些大中城市。自给自足的农业经济使得广大农村可以相对独立于城市。没有经济联系作为纽带,各地之间的联系就相当松散,如果没有高度的政治上、文化上的统一,就很容易发生分裂或割据。
其次,虽然近代以前的中国在一定意义上是一个封建专制国家,但由于它是一个地域辽阔的多民族大国,没有欧洲15、16世纪的那种绝对主义国家的历史,因此中国的皇权对全国更多地是一种政治文化意义上的统治。“天高皇帝远”是中国近代以前的一个现实,国家权力没有能有效深入到社会之中,当时的中国人缺少一种民族的认同,主要是一种文化的认同。
第三,近代中国又是一个受到各个列强间接控制的国家,各帝国主义国家对中国的各地有不同程度的影响。新中国的政治性质使得西方各国不愿意出现一个统一的大国,它们希望并且实际上在中国制造某种政治上的分裂以及经济上对于列强的依赖。
历史证明中国共产党人的这些理解和判断是真确的。最能说明这一点的其实是中国共产党夺取全国政权的历史。从政治策略上看,中国共产党恰恰是利用了当时的中国还不是一个统一的现代民族国家这一社会历史条件,利用了东方不亮西方亮的大国特点,利用了帝国主义的不同势力范围、军阀之间的混战导致的割据局面,利用了自给自足的农业经济带来的乡村对于城市的相对独立性。中国共产党在许多边界地区首先创立了革命根据地,走上农村包围城市、武装夺取政权的成功道路。
但是,这种有利的社会条件,在中国共产党获得政权之后,当其使命从夺取政权转向建设社会主义、实现现代化时,就变成一个社会治理的不利条件。中国共产党的领袖可能比任何其他人都更理解这个问题对于建国以及巩固政权的重要性。
建国(ｓｔａｔｅｂｕｉｌｄｉｎｇ)是中国近现代史的一个主题【6】。建立统一的民族国家,是实现现代化的最基本条件【7】。必须指出,这不仅是中国共产党人的追求,也是中国近代自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家。
在中国社会的这样一个问题面前,在中国社会政治文化精英的这种认同下,建立单一制的中国政制架构几乎是一个理所当然的选择。即使是从逻辑上看,在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,也根本谈不上分权;只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后,分权才可能作为一个政制的问题提出来。【8】换言之,分权的前提是统一。对于1949年建立的新中国来说,当时的首要问题并不是分权,而是如何集权。
二、常规化———革命政权的转型
新中国建立之初选择中央集权制度,还有其他一些依据现有的理论框架很难处理因此很容易被忽视的因素。一个是新兴政权和平交接的问题;由此而来的是制度形成需要时间的问题。这两个问题会制约革命政权最初几十年的制度结构,形成一个比较特别的时期。【9】因为,政制是一个国家的根本政治结构,其针对并试图回答的是该社会在常规状态下的一些长期和基本的问题。但一个政权———特别是革命政权———的初建时期往往不是一个常规时期。从中国历史上的朝代更替来看,这一时期可以说是一个政权从魅力型统治向法理型统治或传统型统治转化的时期,都需要一段时间;但是,也就是在这一时期,在政权交接问题上往往会发生某些重大政治事变,弄不好甚至会发生政权的瓦解,重新陷入战乱。因此一个新政权的最高领导人在考虑其中央、地方关系的政制结构时,就不能仅仅考虑一些长治久安的问题,这个政制结构必须首先能够应付处理一些未必发生但有可能发生、因此亟待解决的现实问题。
西方学者很难看到这个问题,在西方的政制理论框架中没有它的位置。因为第一,时过境迁,现在的西方政制理论一般只讨论常规状态下国家的基本政治结构,不处理非常时期的政治结构。第二,这种革命政权在西方历史上似乎很少发生,除了法国大革命和美国独立战争之外,其他国家的政权更迭很少有“打出来”的天下。第三,西方国家的地域相对较小;美国在其革命时期虽然号称13个“国”(州),其面积大约也只相当于中国的两三个省,人口只有几百万,因此地方割据和分裂的危险并不像大国那么大。第四,中国缺少民主传统,这是转型中国以及其他缺少民主传统的国家分享的一个问题。
对于最后这一点需要更多的说明。我们必须进一步深刻理解毛泽东以及第一代中国共产党的领袖对中国革命性质的判断:中国革命是中国共产党领导的农民革命。这一判断今天看来意味深长。由于革命的主力军是农民,因此这场革命及其革命的领导人都带有很深的传统的农民革命的某些印记。如果没有其他社会政治经济条件的配合和制度的有效制约,一些革命者未必不会流变为割据一方的诸侯,在某些条件下,甚至会演变为争夺最高权力的斗争。这个问题对于第一代中国革命的领导人是一个非常现实的、必须时刻关注的问题,一个中国共产党不大愿意公开谈论但实际上在很大程度上一直高度关注的问题。
中国革命走的是农村包围城市的道路,其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的,各路大军统帅是党政军一手抓的地方“诸侯”,是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作,有自己的人马、班底,事实上形成了许多“山头”。为了保证指挥的有效,中国共产党强调精兵简政,反对“官僚主义”,因此没有形成现代的法理型政治统治所必须的强调专业化的科层制,而总是更多强调领导人的个人能力和智慧。总体说来,革命者的文化水平普遍比较低,没有接受很多现代化的规训,缺少民主的传统,不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点,在打天下时可能还不构成一个严重的问题,有时甚至还可能是优点;此外,毕竟还有中国共产党的纪律和马列主义的意识形态来保证。但是,这些问题在建设国家的过程中就可能突现出来;这些问题不仅影响政权的巩固,而且会影响政权的和平转移,弄不好,有可能重新回到军阀割据的局面。
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