对于宪法学和行政法学而言，确立两个学理概念分别指称两类统治实体也许是有益的。但是，在当前，把地方视为相对独立于国家的一类自治实体，不仅在接受国家一统之传统的民间和官方难以获得有效认同，而且学者也会因为地方自治理念可能具有的负面影响而慎用之。更何况，正在展开的中央和地方分权的制度实践，并未以地方自治为目标定位：地方各机关主要负责人的选任和监督机制，也与地方分权制大相径庭。（“如果管理地方公务的机关不是地方的代表，而是国家的代表，它的产生完全依赖于国家时，仍然是中央集权制，而不是地方分权制。”三名扬．前注〔12〕引书：P43）从术语确定来看，用“地方各级政府”来指向地方统治实体，也因为与
宪法、组织法文本中的概念有错位而容易形成混乱。所以，尽管把赔偿责任主体定位为中央政府和地方各级政府，对司法赔偿方面缺乏解释力，但综合以上考虑，只能在自我限定讨论语境——关于行政赔偿责任主体——的基础上作出这一选择。也许，改变此种理论解释的尴尬，寄希望于我们未来的制度与学术实践。）。至于所谓“国家赔偿”，当理解为赔偿的公共或公法性质，而非赔偿的责任主体。
而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的
宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从
宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有
宪法基础（第
3条）又有制度运作之现实；加之
宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所以，我们有理由对行政权的归属主体作上述解释。
不过，仍然遗留一个问题：应该如何解释传统范式所承认的“法律法规授权的组织”之独立法律地位呢？的确，根据《
国家赔偿法》和《
国家赔偿费用管理办法》，赔偿义务机关（无论是行政机关还是法律法规授权的组织）的赔偿费用都列人各级财政预算，按照以上推理逻辑，法律法规授权组织似乎并非独立的责任主体，似乎难以给予其行政主体的定性。于是，我们面临一个选择，是放弃对这类组织的考虑，还是对它们的行政主体性予以恰当的解释。应当承认，传统范式引入这类组织，对于我们理解行政承担者的多样性，理解国家负担公共行政的限度及国家把部分公共行政职能移转给社会的现实，理解国家与社会在整体结构和功能上的相对化发展及其对宪政之影响，具有相当重要的学术启蒙意义。在制度层面上，由于传统范式是此类组织与行政诉讼被告确认勾连起来，行政诉讼实践已经把越来越多过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，促使这些组织开始注意以行政法原则来改革其管理制度。鉴于这些意义，传统范式对此类组织之行政主体性的考虑，不应轻易摒弃。
那么，此类组织之行政主体性如何在国家赔偿法律框架内获得正当解释呢？也许，这样的解释必须在转换角度的前提下作出。关于中央政府和地方各级政府具有行政主体性的讨论，主要是在中央与地方分权的语境中进行，分权的经济基础在于公共财政的层级化控制。而被授权组织之所以被赋予行政主体性，是因为国家与社会分权之故，是因为国家把部分在传统观念上属于它的行政权转移给社会组织，而这部分转移后的行政权又不能简单地判断它最终归属于中央政府还是地方政府，它具有相当程度的独立性。同时，既然是国家的一种权力自我转授，其不得不考虑如何保证这些组织实行公共行政的经费之需，对这些组织的经费拨付自然就成为公共财政的基本组成。所以，被授权组织的独立地位很难从公共财政角度予以解释清楚，但特殊的分权背景可以给出其特殊独立性的理由。
五、小结：重构行政主体范式的前瞻设想
