在世界范围内，无效行政行为理论在制定法与司法实践中得以体现的国家和地区，包括德国、奥地利、日本、我国台湾地区等。而在我国大陆，诚如前文所述，制定法上存在着无效概念不明、只在有限范围内承认公民不服从权利的缺憾。的确，司法解释创设独立的确认无效判决形式，似乎为无效理论转化为制度实践提供了基本的可能性。但是，基于对域外相应制度与理论的观察，我国大陆现有司法解释只是给出了一个极其微弱的信号，还没有构成无效理论制度实践的充分基础。本文在此从五个方面分析当下的制度安排和实践，揭示其缺陷所在并提出矫正和完善的初步构想。
首先，无效概念的模糊。司法解释把“被诉具体行政行为依法不成立”作为法院给出确认无效判决的标准之一，没有清晰地厘定“不成立”与“无效”之间的关系。在司法解释起草过程中，针对是否将“不成立”明确规定下来的问题，至少存在两种观点。一种观点认为，不成立即无效、无效即不成立，故没有必要作并列的规定。而甘文法官在反驳这一观点时则指出：“‘不成立’的行为不仅仅限于‘无效’的行为，还包括‘不成熟的行为’。所谓不成熟的行为，是指行政机关正在运作，但尚未对外发生法律效力的行为。”（注：甘文：《
行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社 2000年版，页167。）这两种观点都值得商榷。
在行政法学理上，行政行为之成立与否和无效与否是两个不同的问题。对前者只需从行政行为是否最终以外部可知的形式而存在这一角度来考察，考察的目的在于判断行政行为何时开始正式存在，从而具有推定的法律效力——除非该成立的行政行为具有重大、明显的违法情形。在诉讼阶段，行政行为之成立是行政相对人可以起诉的前提之一。一个尚未成立的行政行为，即甘文法官所称的“不成熟的行为”，对行政相对人的权利义务一般不可能构成实际的影响，也就无任何效力可言，这种“无效”应该属于一种自然意义上的没有效力。而无效行政行为意指行政机关已经作出、已经成立但由于重大、明显违法而不具推定约束力的行为。基于此区分，不成立的或不成熟的具体行政行为就不适宜运用确认无效判决，因为如果一个正在运作、尚未正式对外作出的行政行为被提起诉讼，法院应该裁定不予受理而不是越俎代疱地宣告其无效。（注：在美国，有一个可资借鉴的“成熟原则”。其中，一个行政决定是否“最后决定”，乃法院判断行政程序是否发展到适宜法院进行司法审查的成熟阶段的标准之一。若最后决定尚未形成，诉讼被过早地提起，法院将不予受理。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，页642—643、647—648。）试想，当行政机关通知某一企业其准备作出责令停产停业的处罚决定，并告知该企业有权要求举行听证，企业反而向法院提出行政诉讼请求，法院显然不能受理对这一尚未穷尽行政程序而没有成立之决定的起诉，以避免不合时宜地干预行政。（注：司法解释如此运用“不成立”概念，可能也与制定法上存在类似问题有关。《
行政处罚法》第
41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不……向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。显然，在实践中，行政机关即便未告知处罚事由和依据，或者根本拒绝当事人陈述、申辩，也完全可能作出一纸处罚决定文书。从学理上对“成立”一词的理解来看，这一行政处罚无疑是成立的。问题在于它是否因成立而具有了公定力，换言之，它是否一种因重大、明显违法而无效的处罚，行政相对人是否可以不服从之。对此，立法者没有给予明确的指示，简单的立法陈述也无法使我们像对待第49条规定那样，作出立法者言外之意是指此类处罚无效的诠释。）
