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法治和良知自由行政行为无效理论及其实践之探索(之一)

  尽管行政行为无效理论早已经学者们的阐发而得到普遍的认同,不过,其曾经长期停留于学术界的理念层面上,无论是制定法还是制度实践都未予以完全的体现。即便1996年出台的《行政处罚法》相关规定在一定程度上折射出这一理念,也存在两个方面的缺憾:其一,制定法上的无效概念与学理所认识的颇有抵牾;(注:《行政处罚法》第3 条第2款规定,“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”。显然,这里的“无效”与学理上的无效概念并不同一,因为“没有法定依据”、“不遵守法定程序”是两个非常宽泛的违法标准,包容了一般违法情形和重大、明显的瑕疵,外延远远超逾学理所认识的无效行政行为。)其二,无效理论的实际适用范围极其有限。(注:最为典型地表达无效理论的是《行政处罚法》第49条的规定,即“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款”。也许,对此规定最为适当的诠释是:立法者认为,省级财政部门统一制发的罚款收据是罚款这一行政处罚行为必备的形式要件,该要件的欠缺属于明显的瑕疵,行政处罚当事人可以轻易作出判断并选择不服从。该条款虽未明确运用“无效”语辞,但将其视为潜在地内含无效理念,并非虚妄的解释。不过,无效理论毕竟只是在如此限定的场合适用,与学者们的期待有相当之距离。)制定法与学理之间的矛盾可能需要在未来的立法中加以协调,若以后立法渐与学理主张趋于统一,在适用《行政处罚法》第3条第2款之规定时,尚需法官作限定性的裁量解释。后一缺憾则由于最高人民法院在1999年颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“司法解释”)中创设确认无效判决形式而有可能得到极大改正。
  司法解释第57条第2款首次明确宣布法院可以作出确认无效判决,此乃《行政诉讼法》和1991年公布的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》未曾加以规定的一种判决形式。基于对该条款(注:司法解释第57条第2 款:有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:(一)被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;(二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。)以及整个行政诉讼法结构的观察,现行司法解释显然将确认无效判决作为独立的判决形式,与解决一般违法问题的撤销判决、履行判决、变更判决以及确认违法判决相区别,确认无效判决针对的就是“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”情形。(注:司法解释起草人之一、最高人民法院的甘文法官在解释该条款时,也隐含有确认违法判决适用第(一)项、第(二)项的规定,确认无效判决适用第(三)项规定之意。参见甘文:《行政诉讼法司法解释之评论》,中国法制出版社2000年版,页162—165。)这确实与无效理论把无效行政行为与一般违法行政行为予以界分的初衷相吻合。由此,似乎可以断言的是,司法解释为无效理论转化为普遍的制度实践提供了起码的可能性,可能在法院那里受到无效审查的行政行为范围已拓展至所有具体行政行为。(注:在制定法和制度实践中肯认行政行为无效理论的国家,一般将其适用范围限于具体的行政行为。应予以注意的是:这些国家制定法或者学者所界定的“行政行为”,几与我国大陆的“具体行政行为”涵义相当。例如,参见毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,页181—182、186—190;盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,页79—80。鉴于我国大陆司法解释的适用范围,本文的讨论亦定位于具体行政行为领域。)


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