行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准*
湛中乐
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行政主体合法是行政行为合法的必要条件。它与权限合法、内容合法、程序合法等要件一起构成行政行为合法不可或缺的内容。当然衡量行政主体是否合法往往不是孤立的，而要与某项具体的管理事项和管理权限联系起来综合判断。所谓主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备了行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行政行为。从行为的主体方面看，一般而言，行政行为是由行政机关实施，但并非所有的行政机关都具有行政主体资格，而且行政机关都是由具体的公务员组成，行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的。有时行政机关还会委托一定的机关或组织行使职权。行政行为实施主体的这种复杂状况，必然在主体上产生许多要求。据此行政行为主体的合法通常应包含以下几项具体要求：1.行政机关合法。也就是说实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具有行政主体资格。如果行政机关不是依法成立，或虽合法成立但并不具有行政主体资格，其所为的行为无效。2.人员合法。主要是指实施行政行为的人员必须是在行政机关具有法定职务、法定的资格，并能代表行政机关对外行使职权的工作人员，即必须具备合法的公职身份。3.委托合法。主要指作为行政主体的行政机关基于行政活动的需要，依法委托社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。特别需要强调的是委托必须合法，受委托者应在委托权限范围内行为，其所为的行政行为才能有效。
在湖北省地震局诉武汉市政府、武汉市土地管理局违法审批土地转让并颁发土地使用权证一案中，涉及到的行政行为主体共有三个，第一个行政主体是1987年10月8日，为中科院武汉分院颁发武房地藉昌字第0643号《国有土地使用证》及武昌房字第050496号《房屋所有权证》的武汉市房地产管理局；第二个行政主体是1999年3月4日对中科院武汉分院将时辰站国有土地使用权转让给武汉银海置业有限公司的行为进行审批（行使批准权）的武汉市人民政府，第三个行政主体则是向武汉银海置业有限公司颁发WC国用（1999）字第014号国有土地使用权证的武汉市土地管理局。对于1987年10月8日武汉市房地产管理局颁发第0643号《国有土地使用证》的行为，其是否具有适格主体，一方面要看1986年6月25日全国人大常委会通过的《
土地管理法》的规定，另一方面要看当时武汉市人民政府在有关国有土地使用权的清理登记和颁发证书职能分配方面的具体规定和普遍作法。本案中即涉及如何看待武汉市人民政府（1985）203号文的法律效力。如果确如一审被告辨称的，1985年——1990年6月间统由武汉市房地产局负责城镇房屋产权、土地使用权的清理登记与发证工作，那么可以认为其具备适格主体（由于历史原因，各地土地管理部门的设立时间不一致，而且在职能划分上也存在差异。正因为如此，《房地产管理法》第62条、《
土地管理法》第
5条第2款有相应授权规定）。如果1987年10月前，武汉市已设置市土地管理局，并且原市府（1985）203号文已停止发生法律效力，亦即有关国有土地使用权证书的颁发权已由市房地产管理局转移至武汉市土地管理局，那么，此时再由市房地产管理局颁发国有土地使用权证书，则只能说明市房地产管理局不具备适格主体。
