7 和任何新实施的办法一样，《救助管理办法》的一个突出问题是救助对象难以界定。见“陕西流浪人员救助面临三大难题：救助对象难界定”，《华商报》2003年8月29日。另外，如果说《收容遣送办法》的覆盖对象范围太宽，容易给行政滥用限制人身自由的强制权力提供机会，《救助管理办法》的覆盖范围则可能太窄，不足以涵盖所有需要救助的人。民政部制定的《实施细则》将符合救助条件的人员限于“自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”，（第二条）因而可能排除了一些确实需要救助而又不符合细则条件的人员。
8 “广州收容站改名救助站，求助者剧增不愿回家”，载《信息时报》2003年7月1日；“沈阳救助管理站启动三月尴尬不断，几成免费旅馆”，载《时代商报》2003年11月10日。
9 参见“苏州推行禁乞令——未成年乞丐将被强制送救助站”，《新京报》2003年12月20日。
10 “城市乞丐职业化挑战救助站，已成为管理新盲区”，载《北京青年报》2003年10月30日；“王府井整治流浪者遇难题：行乞者打起‘游击战’”，《北京娱乐信报》2003年12月12日。
11 练洪洋：“评全国收容站改救济站：拆牌不难救济不易”，载《羊城晚报》2003年6月26日。
12 事实上，这种忧虑在旧办法废止后很快抬头了，见“不法分子在收容站取消后以为有机可乘频频犯罪”，载《信息时报》2003年7月1日。
13 例如对于有关特别行政区的司法自治权之范围，参见陈弘毅：“论香港特别行政区法院的违宪审查权”，载《中外法学》1998年第5期。
14 针对各地最近出台“禁乞令”的争议本身表明，人们对地方政府是否有权对乞讨采取强制措施仍然存有疑问。如果认真对待《
立法法》第
八条的规定，那么由于全国人大从未明确授权地方对乞讨采取限制人身自由的强制性措施，而“禁讨区”的划分和“禁乞令”的实施必然意味着要对违规人员采取至少是临时性的限制人身措施，因而似乎超越了《
立法法》为地方政府设定的权限。但各大城市普遍出台这类法规的事实表明，这种对地方权力的限制是不合理的，并阻碍了各地通过法治解决地方问题的努力。
15 据报道，某些地区的流浪乞讨人员大多数都不愿接受救助。例如南京市2003年曾对流浪乞讨者做过登记。在1733人中，只有85人（不到5%）表示愿意接受救助，主动愿意去救助站的更只有13人。见“南京‘禁乞令’昨起实施”，载《北京青年报》2004年3月2日。
16 但参见1995年的“校园枪支案”(United States v. Lopez,514 U.S. 549；译文见布莱斯特等：《
宪法决策的过程——案例与材料》，张千帆等译，中国政法大学出版社2002年版，页491-508)，其中最高法院判决联邦限制在校园附近携带枪支的法律超越了联邦权限。
17 参见1824年的“航运垄断案”(Gibbons v. Ogden, 22 U.S. 1)。
18 Cooley v. Board of Wardensof Port of Philadelphia, 53 U.S. 299).
19 Gregory v. Ashcroft, 501U.S. 452(译文见布莱斯特等前注揭，页543-550)。
20 James W. Fox Jr.: Citizenship, Poverty, andFederalism: 1787-1882, 60 University ofPittsburgh Law Review 421 (1999).
21 美国基于民主责任(democratic accountability)的理由，禁止联邦以任何方式命令各州。最初对这一原则的阐述见“美国银行案”(McCullochv. State of Maryland, 17 U.S. 316)。然而，联邦政府仍然可以对各州给予有条件的资助，一个州如果愿意满足联邦条件就可以获得资助。（South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203）因此，美国也仍然存在着监督地方是否满足条件的问题。
21 一个在此不能深入展开的问题是中央所代表的“全国”利益之含义。尽管全国利益和地方利益可能产生矛盾，国家利益和地方需要在根本上是一致的，因为“国家”并不是抽象的：所谓“全国”无非是由各个“地方”组成的，因而最终至少要符合大多数地方和选民的利益。
22 Prisoner’s Dilemma，在此是指各地为了促进经济发展而不敢在社会福利、贫困救济和环境等问题上投资太多，最后难以维护当地的健康与生活质量等公共福利。流浪乞讨显然是对地方的一种“负效应”：越是富裕或社会福利越高的地区，必然将吸引全国更多的流浪乞讨人员，而乞丐越多，地方财政压力就越大，用于治理乞讨问题的费用就越高，因而当地在全国市场竞争的环境下就处于劣势。这样，全国各地都没有动机妥善处理流浪乞讨问题。为了防止这种现象的发生，中央立法应该对有关事宜作出适当规定。参见布莱斯特等前注]揭，页366-368。
23 参见达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，页119-127。在这个意义上，流浪乞讨问题最好通过全国人大（至少是其常委会，而不是国务院）的立法过程加以解决，因为如果各地代表的意见能够获得充分表达并在立法的制定和表决过程中发挥作用，那么人大立法应比国务院的法规更能代表全国利益。虽然国务院在制定《救助管理办法》的过程中必然也征求了法律专家和地方政府的意见，但和人大不同，地方利益的表达和考虑在那里并不能获得制度上的保障。对于美国如何利用利益代表模式克服行政机关缺乏民意代表的弊端，参见斯图亚特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，页169-199。
24 尽管《救助管理办法》第17条明确授权民政部制定实施细则，但这未必意味着地方政府不能制定性质类似的细则。事实上，《收容遣送办法》也有类似的授权，但各省都曾制定自己的实施细则。
25 刘武俊：“解读《
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》”，载《人大研究》2003年第11期，页147。
26 对于美国曾经认为流浪乞讨行为表明乞丐自动放弃了
宪法权利的理论，笔者在别处有更详细的讨论。参见Robert J. Steinfeld, Property andSuffrage in the Early American Republic, 41 Stanford Law Review 335 (1989)。不论如何，这种理论现在已经为美国抛弃，且没有证据表明它曾经在中国受到过公开支持。况且这种理论原来就只适用于不劳而获、自愿放弃劳动的人，因而并不适用于非自愿失业者。
