四、思维与制度转变——走向多元化的权利统一 流浪乞讨现象作为经济发展的产物，最终也将随着经济和社会的进一步发展而消失。如果一个社会如此繁荣发达，平等观念如此普及，以至能为每个人提供充裕的生活保障，那么流浪乞讨作为一种普遍的社会现象必将寿终正寝。然而，对于一个经济相对落后的发展中国家，这个目标仍然是很遥远的。即使在发达国家，流浪乞讨也并不罕见，无家可归者仍不乏其人。34 可以预见，流浪乞讨现象将在中国长期存在，并不断引发社会问题。尽管政府职能应该被限制在必要的最小范围内，但政府有义务解决社会因种种原因所不能解决的问题；毕竟，这是政府之所以存在的理由，也是
宪法明确规定的义务。因此，我们不可能坐等它自然消失，而是必须采取积极姿态，在
宪法和法律允许的范围内通过制度化手段妥善解决流浪乞讨的社会问题。
对于解决这类问题的制度性方案，本文提议的一个大致框架是，
宪法为所有公民提供了一个最低限度的保护网。它要求中央和地方政府通过财政拨款，以力所能及的方式为每个公民提供基本的温饱和教育。如果一个农民因为农村经济状况的变化而对这种基本保障水平不够满意，那么他有自由迁徙到城市或其它地方寻求更理想的职业；在此期间，只要其行为合法，他的人身自由不应该受到地方政府的剥夺或限制。如果他在外地失去了生活来源，《救助管理办法》为他提供了有限的临时性社会救济，使他有更多的机会获得适当职业。然而，如果一个流浪者在经过劝说后拒绝进入救助站，而宁愿以乞讨为职业，或纯粹将救助站当作“免费旅馆”而超期滞留，那么地方政府可以为了维护地方秩序并维持地方财政的完整而拒绝继续救助，同时禁止至少某些类型的乞讨行为，并在必要时采取适当的强制措施。至于有关措施是否合法、禁止乞讨以及授权强制措施的规定是否构成了对公民人身自由的“非法剥夺或限制”，应该受到及时和有效的司法审查。只有建立司法审查制度，公民的
宪法权利才能获得充分保障。
另一方面，中国仍然是一个地区差异很大的国家。就在流浪乞讨问题上，各地城市的治安管理将面临某些共同问题，但必然也都具有不同的需要。即使各地面临着完全共同的需要，也未必一定要求中央立法加以规定。中央完全可以允许地方在
宪法范围内采取不同的解决方案，并在实践过程中比较不同方案的优劣——就和美国各州一样，地方成为相互借鉴、比较和竞争的“试验基地”。35 单一制并不意味着“一刀切”，并不意味着中央立法应该包揽一切，并不意味着地方通过法律途径对人身自由的限制必须经过中央的授权或批准。只要不违反公民的
宪法权利和中央在其立法范围内的有关规定，地方可以为了保护当地居民的健康、安全和生活环境而规定任何必要措施。笔者相信，新型的中央和地方关系模式不但符合
宪法的文字和精神，也符合《
立法法》的整体精神。
在这个意义上，《收容遣送办法》的简单废止未必是对孙志刚事件的理性反应。孙志刚事件所反映的并不是简单的立法主体越位问题，而是执法过程违法和公民权利缺乏司法保护的普遍问题。《收容遣送办法》的废止固然剥夺了地方政府侵犯流浪者基本权利的手段，但它同时也可能给地方的法治化治理带来困难，因而最终无助于解决流浪乞讨所产生的社会问题，也不能为提高执法人员的素质和公民权利的保障提供任何帮助。因此，孙志刚事件应该引导我们更多地关注行政法治和
宪法权利状况，至少不至于误导我们将希望寄托在一个对中央和地方关系的错误认知模式上。
中国是一个统一的单一制国家，并具有一部保障基本权利的
宪法。如何充分利用
宪法统一的优越性并克服过度集权的弊端，是任何大国都必须面临的难题。中国的立法实践必须适当把握分与合的平衡，在保障公民权利统一与平等的同时，充分允许地方自主权和多样化，从而形成一个统一但不死板、多元但不歧视、中央立法有效但不专制的宪政秩序。
【注释】 * 政府学博士，北京大学法学院教授。
1 虽然乞讨现象一般都发生在都市，但和美国等其它发达国家不同的是，城市本身的生活无着人员在中国只占很小的一部分，绝大部分流浪乞讨人员都是外来人口。
2 蔡方华：“禁乞之争：务实态度与人文情怀的深度对话”，载《北京青年报》2003年12月28日。
3 一种可能的反驳论点是，城市及其居民已经至少在50多年里享受了国家的优惠政策，由制度人为造成的城乡生活水平之反差直接对流浪乞讨现象承担部分责任，因而流浪乞讨所带来的问题也是城市在获得制度性优惠之后所应承受的代价。本文不对这种观点进行评论，但坚持流浪乞讨所产生的社会问题必须通过法治途径——包括对流浪者权利的某些限制——加以解决。事实上，对这些问题听之任之并不会给任何人带来好处，也无助于流浪者本身的境遇。
4 严格地说，流浪和乞讨是两种相互联系但性质不同的行为，因而它们所对应的
宪法保障也不完全一样。流浪者可以包括目标不明确但生计暂时尚有着落的觅职者，因而未必所有的流浪者都是乞丐；另一方面，有些乞丐具有自己的栖息地，因而虽然早出晚归但并不属于流浪者的行列。当然，这两个人群在绝大多数情况下是重合的，因为绝大部分流浪者的生计没有着落，因而主要靠乞讨为生，而乞丐中的相当多数也没有自己的居住人。“职业乞丐”当然除外，但这部分人在乞丐中所占的比例不明确。
5 “孙志刚案取得突破性进展”，《新华日报》2003年5月14日。对于滥用行政权力的一个极端例子，见“滴血的收容”，《三湘都市报》2003年6月10日。
6 当然，这种现象的普遍存在是一个值得单独关注的问题。虽然流动人口中大部分是有职业的“民工”，他们的职业和居所通常不那么固定，因而其中比例不确定的部分人也不同程度地分享了“流浪者”的特征。由于收容对象在操作过程中被不适当地扩大为“三无人员”，一些民工和一时没找到工作的外来人员也遭遇收容遣送的命运。“永别‘孙志刚事件’——关于废止收容遣送的思考”，《武汉晚报》2003年6月20日。
