三、 通过
宪法实现权利的统一保障——让司法发挥更大的作用 尽管本文不建议采用限制地方自治的手段来防止地方滥用权力的行为，但这并不表明地方权力就因此而不受限制。事实上，地方自治权越宽泛，就越有必要加以控制。笔者只是认为中央没有必要通过立法来正面规定地方可以或不可以做什么，不仅因为这种立法控制模式过分限制了地方根据自身的利益和需要解决当地问题的能力，而且因为
宪法提供了更为优越的控制模式——如果
宪法得以实施，它将既可以避免中央过分限制地方立法权，又能够更有效地保障个人权利不受地方立法的侵犯。但
宪法控制模式的实现有一个前提条件，那就是我们必须完成相应的制度建构，让司法机构在界定中央和地方立法权限以及保障个人权利的过程中发挥更大的作用。
让我们换一种视角来看同样的问题。以上是从城市秩序、安全和形象的视角来看流浪乞讨问题，同样的问题当然还有其另一面，也就是流浪乞讨人员的
宪法和法律权利。毕竟，流浪乞讨是一种非由个人选择或控制的制度现象。25 没有争议的是，中国的发展现状还远不足以为所有的公民提供平等的待遇和机会。一个人长大后从事什么性质的工作、经济收入和社会地位如何，在很大程度上取决于他出生在什么地方，而这种显然不是他自己能够控制的选择，而是社会制度造成的。虽然改革开放之后农村获得了巨大发展，但这并不能完全改变一个显然的事实，也就是农村固有的土地资源早已不能供给不断增加的人口。半个世纪以来，户籍制度一直将农村出生的人束缚在有限的土地上，限制了他们的发展机会；在改革开放过程中，他们作为社会的弱势群体来到城市，靠艰苦的廉价劳动改善自己的生活，而流浪者构成了整个流动人口大军的一小部分。许多城市居民在抱怨流浪问题的同时忽略了，他们目前相对优裕的生活条件中有一部分来自于流动人口所提供的廉价劳动。尽管流浪乞讨人员可能要为自己的状况承担部分责任，他们是中国这个社会大家庭的一员，共和国宪法为他们赋予了和其他更幸运的家庭成员相同的尊严、自由和权利。不论是什么原因致使他们沦落到目前这个状况，社会和国家有义务以符合
宪法和人道原则的方式处理他们自身以及他们所导致的问题。
尽管1982年
宪法并没有明确规定流浪乞讨人员的迁徙权或隐私权，
宪法并没有在这个问题上完全保持沉默。
宪法为所有人保障了人身自由和劳动权利，其中当然也包括流浪者和乞丐的基本权利。26 如果地方的治安管理需要必然随着地方的经济状况、人文关怀以及乞讨行为的性质而发生变化，那么迁徙自由和劳动权是任何人都应该享有的基本权利，并不因个人的出生地、社会地位或其它因素而产生实质性差异。在这个意义上，个人享有的普遍权利必须和地方的特殊需要相平衡；地方政府可以适当管制流浪乞讨行为，但地方管制必须符合
宪法和法律为公民统一提供的普遍保护框架。
1．人身自由的
宪法保障1982年
宪法第
37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。……禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第37条的文字已经隐含了迁徙权和隐私权。27 人身自由显然包括个人按照自己的愿望旅行的权利，譬如探亲访友、旅游或为了某种合法目的（例如工作、求学或调研）而往返外地的权利，更不用说在大街上行走、跑步或散步。这种权利当然不是绝对的，譬如任何人都没有权利造访军事基地或政府保密单位，也没有权利在事先不经许可的情况下进入私人住宅、企业或政府办公大楼。且
宪法保障的权利一般仅限于在国内旅行，出国旅行可以受到本国和外国政府更多的限制。28 由于第37条只是禁止“非法剥夺或者限制”人身自由，政府可以通过法律限制甚至剥夺公民在某些情况下的人身自由。
然而，对于这个问题，有必要澄清两点。第一，
宪法禁止“非法”剥夺或者限制公民的人身自由，未必就意味着只有通过全国人大及其常委会所制定的法律才能限制人身自由。这里的“法”的范围并不十分清楚，可以是专指全国人大的法律，但也可以包括行政法规、地方性法规甚至规章。
宪法中多次出现“法律”、“合法”和“非法”等相关词，且似乎两种意义都有。根据上下文，“法”或“法律”有时特指人大立法。29 但更多的时候，“法”甚至“法律”都是指广义的“法律规范”。30 有的时候，“法律”的范围在词义上不确定，但根据
宪法制定后的实践来看是指一种或另一种意思，或者即使在目前状态下
宪法条文中的“法律”被理解为一种意思，却并不能保证它在以后不能采取另一种意思。31 总之，
宪法中的“法”并不一定是指全国人大立法，因而第
37条本身并不排除地方政府制定限制人身自由的法规或规章的可能性。
第二，即使是全国人大立法也不能任意限制或剥夺公民的人身自由。第37条禁止“非法”剥夺或限制人身自由，并不意味着任何剥夺或限制人身自由的法律——只要是由全国人大或其常委会制定的——都“合法”。就和行政机关或地方政府制定的法规和规章可能侵犯
宪法保障的人身自由一样，全国人大或其常委会制定的法律也同样可能违宪。《收容遣送办法》的主要法律问题固然是制定主体——国务院——不符合《
立法法》和《
行政处罚法》的规定，但这是否意味着只要全国人大或其常委会一字不改地将《办法》变成法律，收容遣送制度就自动符合
宪法要求了呢？显然不能。如果对所有“乞讨”或“露宿街头”的人（《收容遣送办法》第二条）统统予以收容和遣送的做法被认为侵犯第37条意义上的“人身自由”，那么不论这项措施是由什么机关制定的，都改变不了客观违宪的本质。原本违宪的措施不可能因为制定主体地位之提高而变为合宪。否则，
宪法第
五条关于“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同
宪法相抵触”的规定就成了空话。
