流浪乞讨的地方性至少体现在下列几个方面。第一，流浪乞讨在各地所表现的严重程度不同，因而各地进行管制的需要也不一样。一般地说，越是富裕的城市越容易招引流浪者，因而乞讨及其产生的相关问题越严重，因而管制甚至强制措施的需要就越迫切。如果采取中央立法进行全面控制，就难以照顾到不同的地方需要。第二，对于同样程度的流浪乞讨现象，地方居民的敏感程度可能不同——或许是因为当地流浪乞讨行为的客观性质，或许是因为地方居民的主观价值倾向。流浪者中只有比例不确定的一部分人涉嫌违法行为（这本身具有地方差异），如何从这部分人的行为看待流浪人口整体是一个涉及到价值选择的问题。且即使对于不违法的流浪现象，地方居民都会产生不同看法，因而要求不同程度的管制。中央立法不应该完全代替地方作出这种价值判断。第三，地方财政状况各不相同，因而各地将有限的资源用于管制与救济流浪者的能力或愿望也将有所不同。这个问题当然和前两个问题相关：城市越富裕，其能够用于救济或管制流浪乞讨的资源越多，但需要获得救济或管制的人员数量往往也越大。在中央财政不可能完全支付这笔费用的情况下，地方应被给予一定的自主权来决定究竟在这个问题上花费多少资源。最后，即使中央财政有能力统一支付全国范围的实际救助费用，中央资助也未必是最明智的途径，因为中央政府因信息成本而难以有效监督地方的实施情况，因而不能保证中央拨款真正到达救助对象，也难以确定地方需要救助的真实程度。21
由此可见，流浪乞讨问题同时具有全国性和地方性。21 中央无疑具有立法权以规定解决流浪乞讨问题的一般模式，包括救助形式的选择（譬如明确规定是否继续允许收容遣送作为解决问题的一种方式）、救助站所应具备的基本条件、受助人员的资格及其所享受的法律权利等。对于全国各地共同面临的问题，中央立法不仅可以节省立法成本，而且可以防止地方政府因相互竞争的压力而陷入一种“囚犯困境”。22 如何保证中央立法本身的合理性？由各个地方选举产生的代表组成的代议制民主是立法合理性的一个基本保障，因为这些代表将在中央立法的辩论过程中说明并最后通过投票表达地方利益。23 但即使如此，中央立法既然是由中央立法机构的多数代表通过，也只能被期望满足多数地区的需要，因而未必能满足少数地区——譬如北京、上海、广州等大都市——的特殊需要。对于这些城市，或许有必要根据当地的特殊情况制定额外的措施，以填补中央立法所存在的“空隙”。除非中央立法明确表达了要完全“优占”地方立法的意图，中央立法不应被解释为排除地方制定补充性的法规或规章。换言之，对于全国性和地方性问题并存的领域，中央的立法框架一般不可能如此之大，以至应被认为覆盖了有关领域的全部，从而不给地方立法留下任何余地。《
立法法》第63和64条明确规定，地方政府有权规定“属于地方性事务”的事项。即便某些地方性事务也可能具有全国性影响，但这并不表明中央立法的存在排除了地方立法同时存在的可能性。
因此，究竟应该如何理解《救助管理办法》？首先，这项法规显然不排除地方在已有的立法框架内制定相应的实施细则，对某些没有充分细化的问题进行进一步规定。在新办法通过后，民政部很快就出台了一项《实施细则》，进一步规定了救助条件、救助期限以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项。地方政府同样可以根据当地情况而制定实施细则。《
立法法》第
64条明确授权地方政府“为执行法律、行政法规”而根据本行政区域的实际情况作出具体规定。且中国的立法惯例往往是中央立法仅规定一个大致的框架，由行政部门和地方政府填补具体细节。24 但这一款对地方立法的授权是相当有限的，因为尽管地方政府可以根据当地的“实际情况作出具体规定”，地方规定的目的必须是为了“执行”法律或行政法规，因而不能超越已有的中央立法框架。
其次，如果中央立法框架本身是有限的，实施细则未必能解决流浪乞讨所产生的所有地方问题。在这种情况下，地方政府是否还可以根据当地需要，规定新办法及其实施细则没有解决的问题——譬如如何对待屡经劝告而拒绝救济或长期不愿离站的流浪者？是否可以禁止在某些地段流浪乞讨？要回答这些问题，当然首先要确定中央立法框架的范围。《救助管理办法》规定了为生活无着的流浪乞讨人员提供救助的基本原则，要求城市政府建立作为“临时性社会救助措施”的救助站（第二条）。这是不是意味着《救助管理办法》在流浪乞讨领域内规定了解决问题的唯一办法，从而排除了解决这个问题的所有其它办法？《救助管理办法》似乎并没有这个意思，因为办法本身及其实施细则都不是很长，也没有事无巨细地囊括流浪乞讨的所有问题，因而《救助管理办法》所覆盖的范围是有限的。既然如此，地方立法是否有权在中央立法框架以外规定有关流浪乞讨的其它控制办法？如果中央立法没有涉及到流浪乞讨的某个方面，那么中央有关流浪乞讨问题的立法之存在本身并不表明地方不能对这些问题作出规定。
例如根据民政部的实施细则第二条对“生活无着”的定义，以乞讨为职业的所谓“乞丐”一般并不符合“自身无力解决食宿”的条件，因而不属于救助对象。因此，地方政府显然可以对乞讨职业化和行骗行为采取措施，因为这类行为完全处于《救助管理办法》的覆盖范围之外。即使对于符合立法条件的流浪乞讨行为，地方立法还是可以规定中央立法未曾预见到的行为。《救助管理办法》并没有提到是否可以禁止在某些地段乞讨，也没有说明如何处理屡经劝说而不愿进入或超期不愿离开救助站的情况。这是否表明立法沉默隐含着否定的意思：地方政府在没有中央规定的情况下不能对这些行为采取措施？笔者认为《救助管理办法》不应受到这样的解释。由于流浪乞讨同时具有全国和地方的特征，针对这个领域的立法权是共有的，因而只要不和中央立法发生冲突，地方立法权不应轻易受到否定。
因此，真正的问题是，地方立法是否可以在没有中央立法授权的情况下对这些行为规定强制措施？根据现行《
立法法》第
八条的规定，答案显然是否定的。在《收容遣送办法》废止以后，如果没有《治安管理条例》等其它法律或法规的授权为依据，地方政府不能采取任何限制人身自由的强制措施或处罚。但如上所述，笔者认为这是一个错误。这个错误是出于良好的动机——防止地方立法侵犯个人权利，但是实现这个目标的手段——剥夺地方政府选择执法措施的权力——并不合理。个人自由与权利确实必须受到保护，但对于这个目标而言存在着更直接、更有效且对地方权力的限制更小的手段，也就是建立
宪法权利的保护机制。
